II OSK 1037/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 655/06 w sprawie ze skargi A. B. i P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt II SA/GL Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. i P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. /dalej PINB/ z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej nałożonego tą decyzją na A. i P. B. obowiązku przesunięcia o 3,00 m od granicy działki ścianek ograniczających taras nad garażem zrealizowanym przy ul. [...] w S. i nakazał przesunięcie tych ścianek na odległość 2,70 m od granicy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę garażu udzielone przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...], które zostały usunięte z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1739/03. Na skutek tego wyroku Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na przedmiotową budowę wobec stwierdzenia, że obiekt objęty uchylonymi decyzjami został już wybudowany. Postanowieniem z dnia [...] opartym na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych celem wyjaśnienia kwestii wskazanych w wyroku WSA. Inwestorzy przedłożyli projekt częściowego zadaszenia tarasu zrealizowanego na wybudowanym garażu wraz z analizą zacienienia sąsiedniego budynku. Organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt tarasu nie wskazuje sposobu doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zaś stanowi próbę zalegalizowania zmiany kształtu i wysokości budynku w stosunku do pierwotnego projektu, co uczyniłoby zeń inny obiekt niż wynikało to z pozwolenia na budowę. PINB działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) nakazał inwestorom przesunięcie ścianek ograniczających taras na odległość 3 m od granicy z sąsiednią działką, określił termin wykonania tych robót na dzień [...] oraz nakazał wykonanie odwodnienia dachu garażu zgodnie z § 126 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie winno znaleźć zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, a nie jak przyjął PINB rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych /.../, które obowiązywało w czasie składania przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia - części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy nie mogą pomniejszać odległości, o których mowa w ust. 1 od granicy działki budowlanej - o więcej niż 1,3 m. Tym samym należało zmienić w opisanym wyżej zakresie decyzję PINB. W skardze na powyższą decyzję małżonkowie B. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżących organ winien zastosować art. 51 Prawa budowlanego do oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a nie do oceny ich zgodności z uchylonym przez sąd pozwoleniem na budowę. Podnieśli, że skoro obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego to brak było, ich zdaniem, podstaw do prowadzenia w stosunku do tego obiektu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Podnieśli, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności rozstrzygania, lecz wymaga wręcz poprzedzenia jej szczególnie dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek nałożenia wymienionych w tym przepisie obowiązków. Orzekające w sprawie organy wykroczyły jednak, w ich ocenie, poza granice uznania administracyjnego oraz wadliwie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska skarżących, iż zrealizowali przedmiotowy obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, bowiem decyzja Prezydenta Miasta S. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Ś. wyraźnie dotyczyły jedynie budowy garażu o wysokości 3,03 m. Wprowadzenie zaś do projektu ażurowej attyki na dachu tego garażu, następnie zmienionej na murowane ogrodzenie, od początku zmierzało do obejścia obowiązującego prawa i nie można tego określić jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uczestnik postępowania W. S. wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] skarżący wskazali, że zakwalifikowanie przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę dokonanego przez nich odstępstwa od pierwotnego projektu jako istotnego nie może mieć wpływu na ocenę przez Sąd zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że gdyby organy uznały, iż realizacja tarasu nastąpiła z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu to powinny wydać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakazującą im przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, a nie decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2. Tym samym zawarty w zaskarżonej decyzji nakaz przesunięcia ścianki ograniczającej taras, mimo, iż została ona zrealizowana z nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucili nieodniesienie się przez organ odwoławczy do przedłożonych przez nich ocen technicznych wykonanych robót budowlanych oraz brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, czym naruszony został art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wstrzymał w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane prowadzone przez inwestorów roboty budowlane. Skoro udzielone pozwolenie na budowę zostało wyrugowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA, to nie ulega wątpliwości, że toczące się jeszcze wykończeniowe prace przy budowie przedmiotowego obiektu, prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem, sytuację tę należało zaliczyć do innego przypadku niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Konsekwencją wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia było wydanie następnie (w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego roboty) decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko skarżących o potrzebie zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku zrealizowania robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została wyrugowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było skontrolowanie zgodności tych robót z przepisami prawa i wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Sąd uznał, że decyzja wydana przez ŚWINB w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest zgodna ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA i zmierza do doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami określającymi warunki usytuowania zrealizowanego tarasu od granicy sąsiedniej działki. Sąd wskazał, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogły znaleźć zastosowania przepisy wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy trafnie zastosował § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 108, poz. 1156). Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej decyzji, jak i nie przytoczył brzmienia wszystkich zastosowanych w sprawie przepisów, czym naruszył dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz w konsekwencji także zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu jednak uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie uchybia także przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem organy obu instancji poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.. i P. B., reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), 2) przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. i P. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie wyjaśnił czy został zrealizowany obowiązek nałożony postanowieniem PINB z dnia [...], a tym samym czy wydając zaskarżone decyzje organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie skarżących w uzasadnieniu wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tego zarzutu skargi, ani też wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej zarzut ten pominięto. Ponadto Sąd zignorował zarzut zarzutu dotyczącego sprzecznego stanowiska WINB w K., co do oceny, czy wprowadzenie do pierwotnego projektu ażurowej attyki na dachu garażu, w trakcie budowy zamienionej na murowane ogrodzenie tarasu stanowiło istotne, czy też nieistotne odstępstwo projektowe. Sąd jedynie enigmatycznie odniósł się do tej kwestii nie uzasadniając dlaczego w przedmiotowej sprawie słusznie zastosowano przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak analizy tego problemu spowodował błędne zastosowanie przez Sąd art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że zakwestionowany przez organy nadzoru budowlanego zakres robót budowlanych został zrealizowany w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, niewykonane zostały jedynie roboty wykończeniowe m.in. otynkowanie ściany, posadzka. Sąd niewłaściwie uznał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie do robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę zarówno w przypadku nieistotnego, jak i istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Zdaniem skarżących Sąd dopuścił się błędnego zastosowania przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Jednakże przepis ust. 1 odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy odległość ta wynosi, w zależności od sytuacji 3m lub 4m. Tymczasem w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż odległość budynku garażu od granicy sąsiedniej działki wynosi O. m. A zatem ww. odległości nie mogły być naruszone poprzez realizację tarasu, a tym samym przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej stwierdzono także, iż Sąd zignorował szereg zarzutów skargi odnoszących się do rażącego naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim zauważyć należy że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym a tym samym powinna zawierać elementy określone w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw skargi kasacyjnej ma szczególne znaczenie. Nie mogą być zatem uznane za prawidłowo sformułowane zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, "szczególności art. 141 § 4,art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 151" P.p.s.a. i naruszenia prawa materialnego , "w szczególności przepisów art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz.1118 ze zm.). Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się jakie to inne, poza wymienionymi w skardze kasacyjnej , przepisy naruszył Sąd I Instancji i tym samym rozważenie zarzutów musi być ograniczone do tych wyraźnie i jasno wskazanych jako naruszone. Pierwsze z zarzutów – naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. nie mogą być uznane za zasadne. W istocie bowiem Sąd wyjaśnił , wbrew temu co stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestię ewentualnego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a w uzasadnieniu wyroku stwierdzając, że "... zaskarżona decyzja nie uchybia także przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem organy obu instancji poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych orz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne". O zakresie dokonanej przez Sąd kontroli świadczyć może stwierdzenie przez Sąd uchybień w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z jednoczesnym uznaniem, że naruszenia art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. ,choć naganne, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogą być uznane za zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego – art.51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75,poz.690 ze zm.). W sposób oczywisty nie jest uzasadnione zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że naruszenie powołanego przepisu rozporządzenia polegało na tym, że został on zastosowany do innej sytuacji niż ta do której się odnosi .Przepis ten ma zastosowanie , zdaniem skarżących , tylko do sytuacji gdy odległość m.in. . balkonów, tarasów, schodów zewnętrznych od granicy działki budowlanej wynosi 3. lub 4. m. a nie ma zastosowania w sytuacji gdy obiekt taki wybudowano bezpośrednio w granicy. Z powołanego przepisu takiej konkluzji nie można wyprowadzić. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok zapadł w sytuacji gdy wcześniejszym wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. II SA/Ka 1739/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając pozwolenie budowlane przesądził nie tylko to ,że usytuowanie tarasu naruszało § 12 ust. 5 wskazanego rozporządzenia przepis ale i to, że inwestorom udzielono pozwolenia jedynie na budowę garażu w granicy z działką , chociaż zatwierdzony projekt dotyczył także budowy tarasu nad tym obiektem wraz z wieńczącą go attyką. Ponieważ uchylenie pozwolenia prowadziło w konsekwencji do uznania że dalsze prace budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia uznanie przez Sąd I instancji za zasadne zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powołanych przepisów – w sytuacji faktycznej rozpoznawanej sprawy - nie naruszało. Należy przy tym uwzględnić to, iż Sąd był związany powołanym wyrokiem i wynikającymi z niego wytycznymi dla organów a działania organów zmierzały do doprowadzenia do zgodności zrealizowanego obiektu z prawem . Zważywszy zatem że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw , na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.