II OSK 3335/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 5 listopada2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1128/16 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1128/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia A. G. na postanowienie M. WINB z dnia 16 lutego 2016 r. nr ... odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla m. W. z dnia 26 września 2015 r. nr-... – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie PINB dla m. W. z dnia 26 września 2015 r. zobowiązujące Państwo A. i A. G. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10 000 zł na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej i opinii technicznej, zostało wydane na podstawie art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane jest przepisami art. 156-159 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił też, że nie wszystkie postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zostały przez ustawodawcę objęte weryfikacją w ramach stwierdzenia ich nieważności. Określono bowiem w art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, że tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 156-159 kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 art. 158, wydaje się postanowienie. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, czy postanowienie PINB dla m. W. z dnia 26 września 2015 r., jest postanowieniem, od którego służy zażalenie, bowiem tylko w takim przypadku będzie ono podlegało weryfikacji w ramach stwierdzenia nieważności. Sąd wyjaśnił, że z treści postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na podstawie art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, na to postanowienie nie będzie służyło zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), a jedynie może ono być zaskarżone w odwołaniu od decyzji (art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące opłat i kosztów postępowania nie zawierają regulacji upoważniającej zainteresowaną stronę do składania zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Zaś art. 264 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z 20 lipca 2010 r., że "zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Natomiast zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego". Dlatego też przyjąć trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stronie nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia i dlatego takie postanowienie strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej dane postępowanie (art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości weryfikowania poprawności wydanych w tym trybie postanowień w ramach zażalenia, to tym samym ograniczył możliwość stosowania w odniesieniu do takich postanowień również instytucji stwierdzenia ich nieważności, co wynika z treści art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że strona postępowania nie została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości skontrolowania podjętego w tym zakresie postanowienia, bowiem z art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie po otrzymaniu wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne przedmiotowo jest bowiem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie służy zażalenie. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że instytucja określona w art. 267 kodeksu postępowania administracyjnego, która pozwala organowi administracyjnemu na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia jest odrębnym rozstrzygnięciem zapadającym w formie postanowienia. Z tego względu Sądu uznał, że kwestia ta nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia dotyczącego obowiązku uiszczenia zaliczki. Sąd podkreślił, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec postanowień zapadłych na podstawie art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym wyjaśnił, że na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wszczęcie postępowania w ramach stwierdzenia nieważności organ administracji nie rozważa zagadnienia istnienia, bądź nie podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia, lecz jedynie bada wymogi formalne, czy z wnioskiem wystąpiła strona oraz, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 262 § 2 w zw. z art. 126 i 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu postanowienia organu, pomimo faktu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 25 września 2015 r. zobowiązujące A. i A. G. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10 000 zł faktycznie wywołuje skutki prawne decyzji administracyjnej, kończy sprawę w danej instancji i ze względu na skutki prawne oraz ochronę słusznego interesu obywateli, w tym szczególnym przypadku powinno zostać potraktowane jako decyzja administracyjna, do której znajdują zastosowanie szczególne tryby związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 262 § 2 i w związku z art. 126 i art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego postanowienia, jeżeli przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyprowadzone zarzuty nie zostały postawione jako kwestionujące ustalenia stanu faktycznego, a kwestionujące kwalifikacje formy postanowienia. Z art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma podstaw do wyprowadzenia, wydanego na podstawie art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia do decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Artykuł 104 § 2 kodeksu stanowi o rozstrzygnięciu sprawy co do istoty merytorycznie albo zakończenie postępowania w sprawie niemerytorycznie przez umorzenie postępowania. Sprawa administracyjna to sprawa, w której przepis prawa materialnego podlega autorytatywnej konkretyzacji, w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego, w wyniku której organ przyznaje uprawnienie lub nakłada obowiązek na jednostkę. Artykuł 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Przedmiot tej regulacji jest powiązany z kosztami postępowania prowadzonego w sprawie, a mianowicie uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania. Na podstawie art. 262 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ nakłada obowiązek uiszczenia zaliczki w formie postanowienia. To, że na podstawie art. 262 § 2 kodeksu na stronę nakładany jest obowiązek uiszczenia zaliczki nie daje podstaw do zakwalifikowania do rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Brak podstaw prawnych do wyprowadzenia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza taką wykładnię art. 262 § 2 kodeksu, która przyjmowałaby formę decyzji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania prowadzonego w sprawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 126 uregulowano zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących decyzji do postanowień. Z tego odesłania stosowania przepisów wyliczonych enumeratywnie do postanowień nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji dla ustalenia wysokości kosztów postępowania, w tym nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie daje bowiem podstaw prawnych do zakwestionowania formy rozstrzygnięcia, skoro dotyczy naruszenia przepisów postępowania, których następstwem jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.