I OW 116/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku Minister stwierdził m.in., że [...] października 2016 r. M. S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na troje dzieci, który pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Burmistrz Miasta Z., [...] września 2018 r., uchylił swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. w odniesieniu do okresu od [...] czerwca 2017 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2018 r. Na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] przyznał M. S. zasiłek rodzinny na wszystkie dzieci na okres od [...] do [...] czerwca 2017 r. oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków w okresie od [...] lipca 2017 r. do[...] sierpnia 2017 r., wskazując, że w okresie tym przekroczono kryterium dochodowe. W konsekwencji [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o uznaniu świadczeń rodzinnych pobranych za okres od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. za nienależnie pobrane i wezwał M. S. do spłaty kwoty [...],00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] sierpnia 2017 r. do dnia spłaty. Od powyższej decyzji M. S. wniosła odwołanie, które Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało ww. odwołanie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, uznając go za organ właściwy. W ocenie Ministra nie jest on jednak organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, "ustawa zmieniająca") – w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do uzasadnienia do ustawy zmieniającej, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje M. S., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony [...] października 2016 r., tj. przed 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organu właściwego w sprawie, stwierdzając, że w swoim wcześniejszym piśmie z [...] stycznia 2020 r. wyjaśniło motywy i podstawę prawną przekazania sprawy Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W przywołanym wyżej piśmie z [...] stycznia 2020 r. organ wskazał, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym, na zasadzie wyrażonej w art. 17 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., jest właściwy w sprawie minister. Faktem jest, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm., "ustawa zmieniająca") w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem rozróżnić postępowania administracyjne, których stroną była wnioskodawczyni. Pierwsze z nich (data złożenia wniosku: [...] października 2016 r.) dotyczyło przyznania świadczeń rodzinnych, które wnioskodawczyni pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] grudnia 2016 r. i zakończyło się decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., w części odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych (w podlegającym kontroli organu okresie, zostało przekroczono kryterium dochodowe). Drugie z tych postępowań dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. o uznaniu ww. świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, którą organ wezwał wnioskodawczynię do spłaty kwoty [...],00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] sierpnia 2017 r. do dnia spłaty. Celem tego postępowania był zwrot kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przedmiotowe postępowanie nie tylko więc zostało wszczęte po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt 25/20 "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw." Stanowisko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Zauważyć także należy, że powołane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W postanowieniu NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 139/18 przedmiotem sporu było rozpoznanie odwołania od decyzji wydanej przez marszałka województwa (a nie przez wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W postanowieniach NSA z: 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 156/18; 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 174/18 przedmiotami sporów było rozpoznanie odpowiednio pisma dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania i ponaglenia w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń, które nadal pozostawały w toku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 k.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (z dniem 6 października 2020 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w drodze przekształcenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zostało utworzone Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej), jako organ właściwy do rozpoznania odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., wydanej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.