II OSK 1437/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1091/06 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 1091/06 oddalił skargę J. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia u J. J. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Powyższą decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające oraz ustalenia orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] o nie rozpoznaniu choroby zawodowej u skarżącego. Następnie, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył J. J. podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją ponieważ jego zdaniem, występujące uszkodzenie słuchu jest spowodowane długoletnią pracą w narażeniu na hałas i powinno być uznane jako choroba zawodowa. Z kolei Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W jej uzasadnieniu podkreślił, że dla stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia wystąpienia schorzenia jako choroby -zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002 r. Po drugie, wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą czyli wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie J. J. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż pracował w latach 1975-2004 w KWK "Sośnica" w Gliwicach jako ładowacz, mł. górnik, górnik i górnik kombajnista pod ziemią, gdzie był narażony na hałas stwarzający ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Oznacza to, że pracował w wymienionym okresie zatrudnienia w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania choroby zawodowej słuchu. Ponadto dodał, że J. J. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu (orzeczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]) i w toku postępowania odwoławczego w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (orzeczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]). Jednak, podkreślił organ, lekarze specjaliści obu powyższych kompetentnych placówek diagnostycznych (I i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u skarżącego istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Rozpoznany bowiem u J. J. niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji ślimakowej o podwyższeniu progu słuchu w UP 36 dE, UL -22 dE (według ostatniego orzeczenia IMPiZŚ w Sosnowcu) nie upoważnia zgodnie z obowiązującymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi do uznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Wynika to z tego, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym i tym samym nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych cyt. rozporządzenia RM. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. J. podkreślił, że nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi i decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto stwierdził, że jeżeli przez okres wykonywania pracy był narażony na działanie hałasu, który spowodował uszkodzenie słuchu, należy przyjąć etiologię zawodową ubytku słuchu jak i, że uszkodzenia słuchu doznał w okresie pracy zawodowej, co powinno, zdaniem skarżącego skutkować stwierdzeniem u niego choroby zawodowej. Skarżący dodał, że twierdzenia organu sanitarnego że niedosłuch ma wartość UP -36 dB oraz UL -22 dB podczas, gdy według kryteriów orzeczniczych niedosłuch powinien przybrać wartość 45 dB w uchu lepiej słyszącym, co jest konieczne dla uznania go za schorzenie zawodowe, są nie do przyjęcia. Zdaniem skarżącego przyjęte przez właściwe organy sanitarne kryteria mają charakter dowolny, ponieważ brak jest przesłanek prawnych dla ustalenia, że wyłącznie ubytek słuchu o wartości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym stanowi podstawę dla uznania niedosłuchu za zawodowy. Dlatego też, zdaniem skarżącego - organ sanitarny przyjął dowolne kryterium nie znajdujące podstaw w obowiązujących przepisach prawnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodał, że postępowanie toczyło się na podstawie cyt. rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Dlatego też choroby zawodowe są przewidywalne, zaś przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, iż jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli właściwy organ stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to wówczas powstałe schorzenie bezwzględnie należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Natomiast materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej reguluje § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W świetle tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiące załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak właściwy organ jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kpa. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowymi z uwagi na stopień stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu. Nie jest spornym, że placówka diagnostyczna II stopnia, po przeprowadzeniu badań rozpoznała u skarżącego ubytek słuchu obustronnie odbiorczy o lokalizacji ślimakowej o poziomie 36 dB w uchu prawym i 22 dB w uchu lewym. Ponadto także poprzedzające orzeczenie lekarskie rozpoznało ubytek słuchu również o takim samym charakterze o poziomie UP - 33 dB i UL - 22 dB. Rozpoznany u skarżącego niedosłuch poniżej 45 dB -zgodnie z obowiązującymi od dnia 3 września 2002 r. przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (a zatem nie w oparciu o dowolne kryteria jak twierdzi strona skarżąca) nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż nie spełnia kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz ). Natomiast podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż § 7 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. stanowi, że pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia ( ... ), a orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Stąd też brak było podstaw do skierowania skarżącego na ponowne badanie lekarskie, tym bardziej, że orzeczenia obu jednostek diagnostycznych zawierają zasadniczo zbieżne rozpoznania. Także dla wyniku sprawy nie ma już więc znaczenia okoliczność, że skarżący wiele lat pracował w warunkach narażenia na działanie hałasu, jak i odczucie pokrzywdzenia zapadłymi rozstrzygnięciami. Od powyższego wyroku w imieniu J. J. skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącego adwokat J. P.. Na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 - zwana dalej ppsa) podniósł następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, które polegają na nieuwzględnieniu faktu, że dolegające skarżącemu schorzenie niedosłuchu jest następstwem szkodliwych warunków pracy. Ponadto podnosi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez przypisanie zbyt dużej roli czynnikom pozazawodowym, jako stanowiącym przyczynę schorzenia, chociaż na takie pozazawodowe czynniki skarżący nie był narażony. Po drugie, Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut, że w toku postępowania Sąd doszedł do - jego zdaniem - błędnego przekonania, iż dolegające skarżącemu schorzenie niedosłuchu nie uzasadnia uznania go za chorobę zawodową, ponieważ nie zostało ono uznane przez kompetentne placówki medyczne. Natomiast czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie, występował niemal wyłącznie w środowisku pracy skarżącego, co uzasadnia stwierdzenie z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że warunki pracy stanowiły przyczynę powyższego schorzenia narządu słuchu. Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji stwierdzającej u skarżącego schorzenia wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych w świetle cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz wystąpił o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według spisu lub taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy podkreślić, że podczas pierwszej rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2007 r. II OSK 1298/07 wydanym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa zawiesił postępowanie kasacyjne. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zgłoszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 125/06: czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wykonawcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 115) są zgodne z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1298/07 podjął zawieszone postępowanie kasacyjne na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 ppsa. Nastąpiło to z tej przyczyny, że rozpatrując powyższe pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.u. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132 poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że z powodu zapobieżenia wystąpienia luki w prawie uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu. Skargę kasacyjną zgodnie bowiem z dyspozycją art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zwana dalej ppsa) można oprzeć na następujących podstawach. Po pierwsze, naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Dlatego też związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w treści skargi. Stąd konieczne jest powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a jeżeli nastąpi podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wskazania, że powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, czyli pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym oraz obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa). Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z tych względów po pierwsze, w świetle jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną w świetle art. 174 pkt 1 ppsa można oprzeć na podstawie podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego lecz wyłącznie zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. , sygn. akt OSK 121/04, opublik. ONSAiWSA, 2004, Nr 1 poz. 11). Po drugie, zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa powinien wskazywać przepisy ppsa, które regulują zasady postępowania przed sądami administracyjnymi. Przepisy kpa mogą być ewentualnie przytoczone, lecz tylko w powiązaniu z przepisami ppsa. Zaznaczyć bowiem trzeba, że przedmiotem oceny Sądu II instancji jest orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowanie sądowe, które doprowadziło do jego wydania. Z jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że istotą skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji jest to, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Po trzecie, z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika także, iż kiedy Autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa), a w szczególności nie podjął wszelkich działań koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który polega na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Łączy się to także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. , I OSK 569/05, Lex nr 198165). Po czwarte, w przedmiotowej skardze kasacyjnej został przedstawiony zarzut naruszenia prawa procesowego. Jednak autor skargi kasacyjnej w jej podstawach, jak również w jej uzasadnieniu nie wskazał żadnego przepisu ppsa czy kpa, który miałby zostać naruszony przez Sąd. Ponadto, wskazując podstawy kasacyjne nie wystarczy powołanie się na art. 174 ppsa - co uczynił pełnomocnik - lecz należy wskazać, który z przepisów, w zależności od podstaw kasacyjnych, prawa materialnego czy też procesowego naruszył Sąd, ze wskazaniem artykułów, paragrafów, ustępów, czy też innych jednostek redakcyjnych. Brak prawidłowego spełnienia tego obowiązku powoduje, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. FSK 41/04 ONSAiWSA 2004 Nr 1, poz. 9, wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2005r. II OSK 299/05 Lex Nr 190971, i z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, Lex nr 188715). Należy podkreślić, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, żeby nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji Autora skargi kasacyjnej jak i wnioskować, na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich lub w inny sposób jej korygować, co wynika także z dyspozycji art. 176 ppsa. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe uchybienia konstrukcji skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszym postępowaniu uniemożliwiło to jej rozpoznanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 178 w związku z art. 180 oraz w związku art. 193 ppsa.