II SA/Gl 1693/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie dotyczącej odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r.nr [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Kara ta została nałożona w związku z niewykonaniem przez Spółkę, w terminie do dnia [...] roku, obowiązku przedłożenia zbiorczego zestawienia danych za rok [...] o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Orzeczenie to Marszałek Województwa wydał w oparciu o przepisy art. 79 c ust. 3, art. 79d ust. 3 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. wobec niewywiązania się przez ukarany podmiot z obowiązku określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. W odwołaniu "A" Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego M. Z., wniosła o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] i umorzenie postępowania, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając te żądania Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że na Marszałku Województwa [...] ciążył bezwzględny obowiązek nałożenia kary administracyjnej pomimo tego, że organ ten uwzględnił prośbę Spółki o przedłużenie terminu do przedłożenia zbiorczej dokumentacji, a tym samym uznał za usprawiedliwioną przyczynę niezłożenia jej w terminie. W ocenie strony organ przed nałożeniem kary pieniężnej winien był także wezwać ją do złożenia wymaganego zestawienia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że konieczne było usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, bowiem przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, na którym została oparta zaskarżona decyzja zawiera dwie reguły postępowania w przypadku niewywiązywania lub nieprawidłowego wywiązywania się przez posiadacza odpadów z obowiązku przedkładania marszałkowi województwa zbiorczych zestawień zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, rozróżniając sytuacje, w których: 1) przedłożone w terminie informacje są niezgodne ze stanem faktycznym bądź 2) zbiorcze zestawienie danych nie zostało w ogóle przedłożone lub złożone po terminie ustawowym. Druga z tych sytuacji dotyczy z kolei dwóch deliktów administracyjnych i w związku z tym Marszałek Województwa [...] był obowiązany wskazać czy wymierzył karę administracyjną, gdyż zbiorcze zestawienie danych o odpadach za dany rok kalendarzowy nie zostało w ogóle przedłożone czy też obowiązek ten został zrealizowany po terminie wskazanym w ustawie. Z wystosowanego do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że zostało ono wszczęte w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezłożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów (...), gdy tymczasem po wszczęciu postępowania organ uzyskał informację od strony, że złoży te dokumenty. W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek wypowiedzenia się w wydanej decyzji administracyjnej w przedmiocie deliktu administracyjnego, za który wymierzył karę administracyjną. Kolegium zauważyło jednocześnie, że konstrukcja zastosowanych w sprawie przepisów wskazuje, iż wydawane na ich podstawie decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ stosujący prawo ma nakaz bezwzględnego ich stosowania i nie wolno mu odstąpić od wymierzenia kary, ani też nie ma uprawnień do jej zmiany np. poprzez zmniejszenie jej wysokości. Termin, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, którego naruszenie obwarowane zostało sankcją w postaci kary pieniężnej jest terminem ustawowym, a zatem organ nie mógł przychylić się do wniosku strony przedłużając termin przedłożenia zbiorczego zestawienia danych na dzień [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego M. Z., domagała się uchylenia decyzji SKO w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie możliwości stosowania w sprawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z uwagi na jego niezgodność z art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Dodatkowo skarżąca domagała się zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1509/10. W uzasadnieniu skargi Spółka zakwestionowała stanowisko Kolegium z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji tylko z powodu braku określenia w niej zakresu przedmiotowego sprawy, a to wskazania za co została wymierzona skarżącej Spółce kara administracyjna. Organ ten uznał natomiast, że w sprawach nieprzedłożenia w ogóle lub nieprzedłożenia w terminie zbiorczego zestawienia danych, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, ustawodawca nie pozostawił organom żadnej swobody decyzyjnej, która mogłaby wynikać ze szczególnej sytuacji, w jakiej się znalazł posiadacz odpadów, albo też uwzględniała interes społeczny. Skarżąca poddała następnie w wątpliwość prawidłowość określenia w sposób sztywny wysokości nakładanej kary wskazując, że brak możliwości jej miarkowania jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W przekonaniu Skarżącej przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach przewidujący jednolitą karę w każdym przypadku naruszenia obowiązku sprawozdawczego narusza bowiem zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywiedzioną z niej zasadę proporcjonalności, które są szeroko omawiane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wymogów konstytucyjnych nie spełnia także, w ocenie skarżącej, wprowadzenie tej sankcji ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 28, poz. 145), która weszła w życie w dniu 12 marca 2010 r. i określała termin złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 na dzień 31 marca 2010 r. Ten sposób wprowadzenia przedmiotowej sankcji naruszał bowiem , w przekonaniu skarżącej, zasadę zaufania obywateli do państwa wynikającą również z art. 2 Konstytucji. Spółka wskazała także na zasadne, w jej ocenie, stanowisko WSA w Łodzi zajęte w postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1509/1 z art. art. 6 ust. 1 i ust. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący terminu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r. organ podniósł, że aczkolwiek ustawa ta weszła w życie w dniu 12 maca 2010 r. to jednak obowiązek przedstawiania właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach do końca I kwartału roku następnego obowiązuje już znacznie wczesniej, a tylko kara pieniężna za naruszenie tego obowiązku zostały wprowadzona z dniem 12 marca 2010 r. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 362/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie oznaczonej sygnaturą P 26/11 zainicjowanej pytaniem prawnym WSA w Łodzi zawartym w postanowieniu tego Sądu z dnia 9 marca 2011 r. , sygn. akt II SA/Łd 1509/10. Postanowieniem z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 362/11, WSA w Gliwicach podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tego Sądu także z dnia 28 października 2013 r. sprawa została ponownie wpisana do repertorium SA pod numerem II SA/Gl 1693/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody [...] nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r. , sygn. akt P 26/11 ( Dz. U. z dnia 3 grudnia 2013 r. poz. 1426) , orzekł, że art. 79 c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału art. 79c w zw. z art. 79d ust. 3 wskazanej wyżej ustawy jest natomiast zgodny z art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji oraz art. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji. Trybunał w omawianym wyroku umorzył jednocześnie postępowanie w pozostałym zakresie. Powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została zatem niezgodność przepisu stanowiącego podstawę wydanych w sprawie decyzji, a to art. 79 c ust. 3 w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji R.P. Wyrok ten wszedł w życie z chwilą jego ogłoszenia ( art. 190 ust. 3 Konstytucji), a stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie o niezgodności z Konstytucją (...) aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygniecie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem właściwym w przypadku kontrolowanego postępowania administracyjnego jest art. 145 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego został wydana decyzja. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 2670 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w części dotyczącej jedynie uzasadnienia i to tylko w zakresie zastosowania w sprawie art. 79 c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. zauważyć należy, że przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości uchylenia tylko uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi wszak jej nieodłączną część (art. 107 § 1 k.p.a.), a zatem sąd administracyjny nie może uchylić tylko uzasadnienia decyzji utrzymując jednocześnie w mocy jej sentencję. W tym miejscu wskazać jednakowoż przyjdzie, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W przypadku zatem, gdy sąd uzna, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania ma on obowiązek uchylenia takiej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Dodać należy, że dotyczy to także zaskarżonych decyzji opartych na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku gdy zaskarżone orzeczenie dotknięte jest tego rodzaju wadą sąd nie rozważa jej wpływu na wynik sprawy, jak to ma miejsce w przypadku przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a czy lit. c p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje ponadto przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, przy czym odnosi się to do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W konsekwencji kierując się tym przepisem skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie miał obowiązek uchylenia zarówno kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] będzie miał na uwadze przepis art. 246 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2013 r., poz. 21), który nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu z zastrzeżeniem, art. 237. Mając na uwadze to unormowanie intertemporalne Marszałek Województwa [...] rozpatrując sprawę dotyczącą niezłożenia przez skarżącą Spółkę w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy z 2001 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów (...) za rok kalendarzowy 2009 r. zastosuje w sprawie przepis art. 79c ust. 3 w zw. z art. 79d w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach ( Dz. U. Nr 138, poz. 809) . W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).