II OSK 984/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Żurawicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 533/08 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 533/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą umorzono postępowania odwoławcze prowadzone w związku z wniesieniem przez T.Z. odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. w Gdańsku pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji znajdujących się na terenie tych Zakładów. Minister uznał, iż T.Z. nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia, bowiem krąg podmiotów będących stronami w takim postępowaniu określa art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustalając, iż są nimi prowadzący instalację, a jeśli utworzono obszar ograniczonego użytkowania w związku z eksploatacją tej instalacji to władający powierzchnią na tym obszarze, a także organizacje ekologiczne, spełniające przesłanki, o których mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy. Oddalając skargę T.Z., Wojewódzki Sąd podkreślił, iż decyzja ma charakter wyłącznie procesowy i stwierdził: Jeżeli organ uzna, iż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania umarza je na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie prowadzi postępowania, które ma kończyć decyzja co do istoty sprawy. O tym kto może być stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 28 k.p.a., a zgodnie z nim jest to podmiot mający w postępowaniu interes prawny, wynikający z norm prawa materialnego. Powołany przez Ministra art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi natomiast lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wskazując podmioty będące stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia. Z akt sprawy wynika, iż podmioty będące stronami postępowania w myśl tego przepisu brały w nim udział a były nimi tylko [...] Sp. z o.o., bowiem nie ustanowiono dla eksploatacji instalacji tych Zakładów obszaru ograniczonego użytkowania. W sprawie też uczestniczyła organizacja ekologiczna, stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Natomiast skarżący, który posiada nieruchomość w sąsiedztwie składowiska odpadów nie może być uznany z tego tytułu za stronę postępowania w sprawie zintegrowanego pozwolenia, bowiem legitymuje się tylko interesem faktycznym a nie prawnym. Zarzut niezastosowania w sprawie Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 78, poz. 706) jest nieuzasadniony, bowiem jej przepisy nie są stosowane bezpośrednio, ale są zobowiązaniem dla władz państwowych do podjęcia określonych działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które zrealizują zasady z niej wynikające. T.Z. – radca prawny – działając w imieniu własnym wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając: ● naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym daleko idącą lakoniczność poglądu o braku zastosowania Konwencji z Aarhus, – art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach bez związania zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą, ale w zakresie o wiele węższym, gdyż bez uwzględnienia kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego; ● naruszenie art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 9, art. 6, art. 9 Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., która ma bezpośrednie zastosowanie w sprawie, w związku z art. 9, 87 i 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie art. 2 pkt 4 konwencji polega na tym, iż Sąd I instancji nie rozważył i nie zastosował przepisu stwierdzającego, iż w ramach udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należy widzieć także uprawnienie dla pojedynczych osób – w tym dla skarżącego. Naruszenie art. 3 ust. 9 konwencji polega na tym, iż Sąd I instancji nie rozważył i nie zastosował przepisu stanowiącego uprawnienie dla społeczeństwa (w tym jednostki) do dostępu do udziału w podejmowaniu decyzji i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Naruszenie art. 6 konwencji polega na tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł konieczności stosowania przez organ administracji przepisów Konwencji w przedmiotowo, szczegółowo określonym rodzaju postępowań administracyjnych dotyczących konkretnych kwestii. Zgodnie z tym przepisem winno się stosować wskazane w nim procedury do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku nr 1. Załącznik ten z kolei wskazuje wyraźnie obszar stosowania przepisów Konwencji do instalacji do produkcji kwasu fosforowego (pkt (b)(ii), do produkcji nawozów sztucznych między innymi na bazie fosforu (pkt (c)), gospodarki odpadami na składowisku jak to w Wiślince (pkt 5). Już te postanowienia, konieczne do zastosowania przez organ administracji, normujące procedurę zostały przez organy administracji obu instancji niedotrzymane, co Sąd I instancji (nie zajmując się tą kwestią) zaaprobował. Sąd I instancji naruszył art. 9 Konwencji, gdyż ta uznała prawo skarżącego do kwestionowania rozstrzygnięć administracji w spornym obszarze, w ramach krajowych środków odwoławczych. To nie zostało spełnione przez organa administracji, a Sąd I instancji to zaakceptował. W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2010 r. T.Z. podniósł, że strefa ochronna dla składowiska odpadów niebezpiecznych została utworzona decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r. i [...] sierpnia 1983 r., a aktualnie przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański, a więc poza granice jego gospodarstwa, zatem pozbawienie go prawa strony rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, jednak dość sformalizowanym, a jednym z wymogów formalnych są podstawy tej skargi. Wskazuje je art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", i są nimi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – pkt 1 oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega zarówno na podaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego, jak i charakteru naruszenia tak wskazanego przepisu. Jest to niezbędne z tego względu, iż z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że jeśli nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2) to Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę w ramach postawionych zarzutów, nie mając uprawnień ani do ich uzupełniania, ani zmieniania, ani interpretowania. W niniejszej skardze kasacyjnej w sposób odpowiadający warunkom przewidzianym przez art. 174 P.p.s.a. zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazano bowiem konkretne przepisy, akt i charakter naruszenia. Zawiera ona również inne zarzuty, przytaczając przepisy i akt, bez wyraźnego wskazania jednak czy chodzi o prawo materialne czy procesowe i charakter naruszenia. Mając na uwadze sformułowanie tych zarzutów i ich uzasadnienie, co stanowi, zgodnie z art. 176 P.p.s.a., element skargi kasacyjnej tworząc jedną całość, należy uznać, że są to zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego niezastosowanie. Z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, bowiem Wojewódzki Sąd nie naruszył ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego wskazanych w skardze. Jeśli idzie o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wyciągnąć wniosek wprost przeciwny aniżeli stawia skarga kasacyjna, bowiem Wojewódzki Sąd rozpoznał sprawę, jak to nakazują przepisy P.p.s.a., oceniając zaskarżony akt i postępowanie administracyjne, które on kończył, zaś argumentację co do zaprezentowanego poglądu przedstawił w uzasadnieniu. Odmienna ocena skarżącego w sprawie nie oznacza, iż Sąd naruszył przepisy postępowania. Rozpoznając sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że chodzi w niej przede wszystkim o niezastosowanie przez Sąd przepisów Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Skarżący uważa, że z art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 9, art. 6 i art. 9 tej Konwencji, która powinna była być przez Wojewódzki Sąd zastosowana wprost, wynika, że należał mu się status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska, udzielonego [...] Sp. z o.o. w Gdańsku. Jak powiedziano wyżej, Naczelny Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, a wobec tego należy je rozważyć tak jak zostały one przytoczone w jej podstawach. Art. 2 Konwencji, zatytułowany definicje, podaje jak należy rozumieć sformułowania w niej użyte. Pkt 4 tego artykułu wyjaśnia znaczenie pojęcia "społeczeństwo". Z kolei art. 3 to postanowienia ogólne Konwencji, a jego ust. 9 stanowi, że społeczeństwu przysługuje dostęp do informacji, udział w podejmowaniu decyzji i dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska bez względu na obywatelstwo, narodowość, miejsce zamieszania. Są to zatem przepisy, które bez względu na to czy Sąd je w sprawie zastosował czy też nie, nie mają w sprawie znaczenia o tyle, że definiują pojęcia używane w Konwencji, jak też zawierają ogólne zasady, które dopiero zostały w dalszych przepisach rozwinięte. Z kolei art. 6 i art. 9 Konwencji są jednostkami redakcyjnymi rozbudowanymi, art. 6 dzieli się na ustępy i punktu, podpunkty (oznaczone literami), art. 9 zaś dzieli się tylko na ustępy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej, zgodnie z art. 174, wymaga wskazania konkretnego przepisu, zatem w przypadku, gdy jest on rozbudowany ustępu, punktu, litery. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi bowiem na domyślanie się, o który konkretnie przepis chodzi. Art. 6 Konwencji reguluje kwestie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć i zobowiązuje każdą ze stron Konwencji do określonych działań legislacyjnych, wskazuje jakimi zasadami powinna się ona kierować regulując kwestie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Artykuł ten zawiera 11 ustępów, w tym jeszcze niektóre z nich podzielone są na różne jednostki i Naczelny Sąd nie jest zobligowany do domyślania się, o który konkretnie przepis chodzi. Tak samo jeśli idzie o art. 9, dzielący się na 5 ustępów, a regulujący kwestię dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Z powyższych względów nie można było uznać zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.