II OSK 1937/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1048/08 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P., działającego przez opiekuna prawnego G. P., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], nakazującej rozbiórkę mostu na rzece B. Ł. na działce ewid. [...], położonej w miejscowości G., oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2007 r. oględziny na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości G., ujawniły, że na rzece B. Ł. przy południowej granicy działki zlokalizowany jest most o szerokości [...] m. Konstrukcja składa się z belek stalowych (blachownice o kształcie dwuteowym) w ilości [...] szt. oraz drewnianych bali grubości [...] cm, położonych na blachownicach. Blachownice wsparte są na skarpach brzegów rzeki wzmocnionych kawałkami płyt żelbetowych. W postępowaniu dowodowym ustalono, że omawiany most został wzniesiony w miejscu, w którym istniał most wybudowany samowolnie w latach [...], zniszczony w marcu 2003 roku przez powódź. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...], nałożył na G. P. oraz B. P., w imieniu którego działa opiekun prawny G. P., obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] września 2007 r.: zaświadczenia Urzędu Gminy w B. o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z decyzją pozwolenia wodno-prawnego i innymi opiniami, uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestorów w terminie żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie mostu art. 48 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nakazał rozbiórkę mostu. Po rozpoznaniu wniosku B. P., reprezentowanego przez opiekuna prawnego G. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż w sprawie ustalono bezspornie, że most został odbudowany (po zniszczeniu go przez powódź) bez wymaganego pozwolenia na budowę w maju 2003 r. przez inwestorów B. P. i G. P.. Organ podniósł, iż B. P. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Z. Wydział Cywilny z dnia [...] września 2003 r. sygn. akt [...] został całkowicie ubezwłasnowolniony. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Opiekunem prawnym B. P. jest, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w B. [...] Wydz. Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...], G. P., wobec czego obowiązek rozbiórki spornego mostu nałożony został prawidłowo na B. P. reprezentowanego przez opiekuna prawnego G. P. oraz na G. P. jako współinwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. po rozpoznaniu odwołania B. P., w imieniu którego działał opiekun prawny – G. P., utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że z powodu niedostarczenia przez inwestorów wskazanych dokumentów, nie zaistniała możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a powyższy stan faktyczny wypełnił dyspozycję wynikającą z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co z kolei obligowało organ powiatowy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., działający przez opiekuna prawnego G. P., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, a postępowanie administracyjne prowadzone było wobec osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji, bowiem decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy również sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; bez wątpienia została skierowana do osób, które mają przymiot strony w sprawie; była wykonalna w dniu jej wydania; jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą; oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dlatego też w niniejszej sprawie organy administracyjne na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd podniósł, że na wybudowanie mostu Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro w niniejszej sprawie przedmiotowy most powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to właściwy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracyjny przed nałożeniem nakazu rozbiórki zobligowany jest z urzędu przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu, który powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie to ma na celu ustalić czy dany obiekt budowlany po spełnieniu określonych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2, może zostać zalegalizowany, czy też - konieczne będzie nałożenie nakazu rozbiórki. W tym celu postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestorów, tj. G. P. i B. P., w imieniu którego działa opiekun prawny – G. P., określone obowiązki, wykonanie których mogło mieć znaczenie dla ewentualnej legalizacji mostu. Natomiast niewykonanie przez inwestora tych obowiązków wiąże się z określonymi przez przepisy Prawa budowlanego konsekwencjami. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co oznacza, że w takich okolicznościach sprawy organ nie ma innej możliwości jak tylko i wyłącznie orzec nakaz rozbiórki. Sąd wywiódł iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że w/w decyzja nie narusza rażąco prawa, ponieważ została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz że nie została wydana bez podstawy prawnej. Tym samy brak jest przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu skargi, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było wobec osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, tj. B. P., sąd stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana do inwestorów – G. P. i B. P., dla którego ustanowiona jest opieka prawna w osobie opiekuna G. P.. Zdaniem sądu, organy administracyjne mogły prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, bowiem do oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych B. P., zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego (zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a.). Art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Oznacza to, że każda osoba, nawet ubezwłasnowolniona całkowicie ma zdolność prawną, a więc jest podmiotem praw i obowiązków. Na taką osobę mogą być nakładane obowiązki, np. nakaz rozbiórki. Natomiast taka osoba nie ma zdolności do czynności prawnych, tzn. że nie może nabywać praw i obowiązków własnym działaniem - we własnym imieniu (patrz: art. 12 k.c.), poza wyjątkami określonymi w art. 14 § 2 k.c. W postępowaniu administracyjnym za takie osoby, na podstawie art. 30 § 2 k.p.a., działają ich ustawowi przedstawiciele, którzy w imieniu osób ubezwłasnowolnionych całkowicie mogą dokonywać czynności prawnych, a przede wszystkim, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, wykonać nałożony nakaz w imieniu osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w imieniu B. P., działającego przez opiekuna prawnego G. P., wniosła adwokat I. M.-S.. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę oparto na podstawie: -1) rażącego naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 77 i art. 80 k.p.a.), -2) rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na nie wywiązaniu się przez sąd z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. -3) rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że sąd rozstrzygając sprawę błędnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja była budową nowego a nie remontem istniejącego już obiektu. Ponadto zarzuciła, że organ administracji pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe, czego sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Wskazała również, że sąd winien w niniejszej sprawie nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wyjść poza ich granice w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, by wyeliminować wadliwą decyzję organu z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, przeprowadzony w niniejszej skardze poprzez odwołanie się do przepisów art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy ustrojowej (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w istocie winien być traktowany jako powiązany, na gruncie treści wskazanych przepisów, z zakresem kognicji sądów administracyjnych odnośnie do kontroli aktów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie przeprowadza wprawdzie argumentacji łączącej te aspekty zakresu kontroli (ustrojowy i proceduralny), niemniej z uzasadnienia pierwszego ze wskazanych w skardze zarzutów wynika, że łączy on je w postaci niezbadania przez sąd I instancji zakresu ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji na gruncie art. 77 oraz art. 80 k.p.a., oraz sposobu ustalenia tego stanu na gruncie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w związku z czym sąd nie doszedł do trafnego, zdaniem strony skarżącej przekonania, że zakres wykonanych robót mieścił się w pojęciu remontu a nie budowy nowego obiektu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak na jakich przesłankach opiera powyższe przekonanie. Nie wykazał w szczególności, że sąd I instancji, niewłaściwie kontrolując organy administracji, nie wziął pod uwagę tych składników procesu inwestycyjnego, które, na gruncie poprawnie przeprowadzonej oceny dowodów, przesądzałyby o kwalifikacji robót budowlanych jako remontu a nie budowy (odbudowy) przedmiotowego obiektu (mostu). Autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził także żadnej argumentacji (ograniczając się jedynie do wyrażenia stanowiska), że naruszenie powyższe miało taki zakres intensywności, że mogło w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Już tylko brak tej argumentacji, niezależnie od braku rozwinięcia pozostałych kwestii związanych z tym zarzutem, powoduje jego nieuwzględnienie w toku kontroli kasacyjnej. W ocenie Składu orzekającego sąd I instancji w sposób prawidłowy wskazał na przyjęte przez siebie w toku kontroli działań organów administracji rozumowania. Nie można jego rozumowaniom zarzucić istotnych braków w tym zakresie, zwłaszcza, że przedmiotem kontroli sądu były decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę mostu a nie decyzje nakazujące rozbiórkę. Niezasadny jest także drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, związany z zakresem kontroli na gruncie treści skargi do sądu I instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarzut ten sformułowany jest w badanej skardze kasacyjnej lapidarnie, będąc ograniczonym jedynie do wyrażenia stanowiska odnośnie do braku oceny zgodności dzialania organów administracji w kontekście całego postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej ani nie wskazano jakie elementy całościowej oceny powinny były zostać zbadane, mimo, że nie zostały podniesione w skardze do sądu, ani też, jakie elementy całego postępowania administracyjnego winny być poddane w ramach tego przepisu kontroli sądu I instancji. Nie spełnia tego w szczególności odwołanie się w skardze kasacyjnej do powinności sądu w tym zakresie, która powinna zmierzać do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w toku sądowej kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej. Także w tym przypadku brak jest argumentacji wskazującej na możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sądu I instancji. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a., potraktowany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisu materialnoprawnego. Wskazaniu błędnej jego wykładni nie towarzyszy ani określenie na czym błąd w wykładni sądu polegał ani też, jaka powinna być, w ocenie skarżącego, wykładnia prawidłowa co do jej przebiegu lub co do jej rezultatu. Nie została także wskazana konkretna jednostka redakcyjna (w ramach pkt 1-7) tego przepisu, w stosunku do której dokonano tej błędnej wykładni, co dodatkowo podkreśla ogólność zarzutu. W kontekście tego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku zarówno na sam charakter postępowania, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jak i na fakt braku występowania poszczególnych przesłanek określonych w pkt 1-7 przepisu art. 156 § 1 k.p.a., podzielając tym samym ocenę prawną wyrażoną w decyzjach obu organów administracyjnych, odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Należy dodatkowo podnieść, że wszystkie zarzuty autor skargi kasacyjnej opatrzył kwalifikacją naruszenia "rażącego" odnośnie do wskazanych przepisów. Tym bardziej zatem uzasadnienie zarzutu winno wskazywać jednoznacznie zarówno na istotę naruszenia jak i jego zakres a także na przesłanki, bezpośrednio wskazujące na to naruszenie. W żadnym z trzech zarzutów nie zostało to uczynione. W kontekście wskazanej wyżej argumentacji odnoszącej się do treści zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia, należy uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odpowiada prawu a wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia nie miały miejsca. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt aprobującego stosunku tego Sądu do przebiegu jak i wyników postępowania administracyjnego obu organów administracji, co zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku. Wad tej kontroli nie dostrzega także Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie badania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W związku z powyższym skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należalo oddalić.