VIII SA/Wa 397/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 525 m2, położonej w W. między ulicą G. i P., stanowiącej własność I. B.. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 18 maja 2020 r. (data wpływu do organu – 25 maja 2020 r.) I. B. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, strona) wystąpiła do Starosty G. o zwrot nieruchomości o powierzchni 525 m2, położonej w W. między ulicą G. i ulicą P., wywłaszczonej za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z 4 lipca 1985 r. znak: [...] (dalej: decyzja wywłaszczeniowa), pochodzącej z nieruchomości o powierzchni ogólnej 2185 m2, stanowiącej własność strony na podstawie aktu notarialnego Rep.A/b [...] z 5 stycznia 1961 r. Powierzchnia 525 m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w celu przygotowania terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania miasta W., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Miejsko Gminnej Rady Narodowej w W. z 30 marca 1979 r. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że realizacja inwestycji została ujęta w planie społeczno-gospodarczym Miasta i Gminy W. na rok 1985. Decyzją z 28 września 2021 r. Nr [...] Starosta G. (dalej: organ I instancji, Starosta), działając na podstawie art. 136 ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek magazynu - pomieszczenie po dawnej kotłowni węglowej, kotłownia gazowa, wymiennikownia ciepła i dwa pomieszczenia biurowe; cały budynek jest związany z działalnością Centrum Sportu. Murowany budynek z czerwonej cegły częściowo parterowy i częściowo piętrowy stanowi infrastrukturę techniczną znajdującego się tu basenu, hali sportowej, liceum ogólnokształcącego oraz innych pomieszczeń związanych z Centrum, m.in. siłowni z przynależnymi do niej pomieszczeniami, pokoi noclegowych, filii Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w G.. Wejście przed budynkiem jest wybetonowane, a on sam łączy się z innymi budynkami usytuowanymi już na innej działce. Powierzchnia 525 m2 wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w celu przygotowania terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego jest więc w całości wykorzystana na ten cel. Na gruncie nie ma powierzchni, która byłaby wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlegała zwrotowi. Powierzchnia 525 m2 jest położona w środku obiektu sportowo-rekreacyjnego, nie ma do niej odrębnego dojazdu. W dacie komunalizacji nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. obiekt był w trakcie budowy, a w roku 1993 został oddany do użytku. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym wnosiła o zbadanie, kiedy zakończono prace na wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym w jakiej dacie upłynął termin wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Decyzją z 4 marca 2022 r. Nr [...] Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, po zacytowaniu treści przepisów art. 136 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 u.g.n., art. 137 u.g.n. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801, dalej: ustawa zmieniająca), art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ) i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), uznał, że wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w 1985 r., tj. ponad 20 lat temu, złożony został w terminie, a wnioskodawczyni, jako była właścicielka wywłaszczonej nieruchomości, jest uprawnioną do jego złożenia. Wojewoda przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym jednoznacznie wskazano, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Cel wywłaszczenia został ustalony przez organ odwoławczy, podobnie jak to uczynił Starosta, na podstawie treści decyzji wywłaszczeniowej, a była to budowa Zespołu Sportowo-Kulturalnego w W.. Wojewoda wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot obecnie odpowiada nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0526 ha, która stanowi własność Miasta i Gminy W. w trwałym zarządzie Centrum Sportu i Rekreacji w W.. Znajdujące się na nieruchomości budynki stanowią integralną część obiektu o charakterze sportowo-kulturalnym, zarządzanym przez Centrum Sportu i Rekreacji w W., tj. jednostkę organizacyjną gminy W., której celem działania jest przede wszystkim zaspokajanie potrzeb społeczeństwa poprzez tworzenie i upowszechnianie różnych dziedzin kultury fizycznej, sportu, rekreacji i wypoczynku. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące niezrealizowania pierwotnych założeń projektowych. Budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego uznać bowiem należy za budowę obiektu złożonego, na której mogło dochodzić do modyfikacji rozmieszczenia poszczególnych obiektów. Także podniesione przez stronę kwestie dotyczące badania terminu w jakim zrealizowane zostały znajdujące się na nieruchomości obiekty infrastruktury w kontekście przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, pozostają bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ dopiero stwierdzenie w postępowaniu zwrotowym, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, powoduje konieczność badania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Na decyzję Wojewody z 4 marca 2022 r. strona wniosła do Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie: 1) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezbadanie istoty sprawy, czyli celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy z treści decyzji wywłaszczeniowej, decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty wynika, że nieruchomość o pow. 525 m2, położona w W. między ulicą G. i ulicą P., została wywłaszczona w celu przygotowania terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego, natomiast organy obu instancji badały, czy postawiony na nieruchomości budynek jest powiązany z budową Zespołu Sportowo-Kulturalnego, podczas gdy procedowanie przedmiotowej sprawy powinno polegać na analizowaniu, czy na nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany, tj. przygotowano teren pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego, a jak wynika z orzecznictwa cel ten powinien być interpretowany ściśle, co w konsekwencji powinno prowadzić organy obu instancji do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie faktyczne oraz przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w związku z faktem, iż na powierzchni nieruchomości znajduje się budynek magazynu - pomieszczenie po dawnej kotłowni węglowej, kotłownia gazowa, wymiennikownia ciepła i dwa pomieszczenia biurowe, podczas gdy przytoczone przez organy obu instancji okoliczności, tj. posadowienie na terenie nieruchomości budynku świadczy o braku realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, czyli przygotowania terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego, a realizacja na terenie nieruchomości budynku może być uznawana co najwyżej za cel wtórny; 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niezbadanie istoty postępowania i w konsekwencji przyjęcie, że bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące niezrealizowania pierwotnych założeń projektowych, co powoduje, że organ odwoławczy nie odpowiedział w sposób jednoznaczny, czy na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zgodnie z aktem notarialnym Rep. A/b [...] z 5 stycznia 1961 r. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany cel wywłaszczenia z uwagi na wskazanie w treści obu decyzji dwóch celów wywłaszczenia, czyli przygotowanie terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego oraz budowę budynku, które organ błędnie utożsamia, podczas gdy tylko jednoznaczne określenie celu wywłaszczenia może prowadzić do stwierdzenia, czy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym cel wywłaszczenia organy powinny ustalić na dzień wywłaszczenia, a w tym zakresie organy obu instancji nie bazowały na decyzji wywłaszczeniowej oraz nie prowadziły w tym zakresie rozważań na podstawie innych dokumentów. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nieruchomość o powierzchni 525 m2, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, została wywłaszczona w 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w celu przygotowania terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego w W. między ulicami G. i P.. Pierwotną właścicielką ww. nieruchomości, stanowiącej część nieruchomości o powierzchni 2185 m2, była skarżąca na podstawie aktu notarialnego z 5 stycznia 1961 r. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niewątpliwie więc skarżąca jest osobą legitymowaną do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Wówczas powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, publ. CBOSA). Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, na jaki cel wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej tym celem było przygotowanie terenu pod budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego w W., przewidzianą w planie ogólnym zagospodarowania miasta W. i zatwierdzoną Uchwałą Nr [...] Miejsko-Gminnej Rady Narodowej w W. z 30 marca 1979 r. Realizacja tej inwestycji została ujęta w planie społeczno-gospodarczym Miasta i Gminy W. na rok 1985. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że cała przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem, polegający na przygotowaniu terenu pod budowę Centrum Sportowo-Kulturalnego w W.. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość odpowiada obecnie nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,0526 ha, na której znajduje się budynek związany funkcjonalnie z działalnością ww. Centrum. Infrastruktura znajdująca się w tym budynku obsługuje m.in. basen, halę sportową, liceum ogólnokształcące, siłownię, pokoje noclegowe (por. protokół oględzin z 23 czerwca 2021 r. wraz z mapą i fotografiami - k. 42 akt administracyjnych). Nieruchomość wywłaszczona w 1985 r. na ww. cel została skomunalizowana i aktualnie jest własnością Miasta i Gminy W. w trwałym zarządzie Centrum Sportu i Rekreacji w W.. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że budowę Zespołu Sportowo-Kulturalnego w W. należy zaliczyć do obiektów złożonych, stąd nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było urządzenie w konkretny sposób poszczególnych działek, na których to przedsięwzięcie miało być realizowane. Należy bowiem w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny, a poszczególne obiekty wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej stanowią jedynie element owej inwestycji (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3608/18, publ. CBOSA). W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że istotne jest zbadanie terminu, w jakim zrealizowane zostały budynki (obiekty infrastruktury) znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie uwzględnić należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A-2014/3/31, Dz.U. z 2014 r. poz. 376, Lex nr 1438128), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub przed 2004 r., nie może ona być zwrócona niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia. Bezsporne w sprawie jest to, że infrastruktura w ramach obecnego Centrum Sportu i Rekreacji w W., znajdująca się na wywłaszczonej w 1985 r. od wnioskodawczyni nieruchomości o powierzchni 526 m2, położonej w W. między ulicą G. i ulicą P., powstała zanim skarżąca złożyła wniosek o zwrot tej nieruchomości. Niewątpliwie więc realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed 25 maja 2020 r. Dopiero gdyby w postępowaniu zwrotowym organ orzekający ustalił, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany, zachodziłaby konieczność zbadania przesłanki "zbędności" i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a więc badanie, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.), stanowiłoby o stosowaniu normy prawnej w sposób sprzeczny z jej prokonstytucyjnym brzmieniem, nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb budowy Zespołu Sportowo-Kulturalnego w W. skutkuje zatem tym, że nie zachodzi żadna przesłanka wymieniona w art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły bowiem przepisów prawa materialnego i procesowego, czego skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.