I OSK 800/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 391/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 marca 2021 r. nr ZP-P.8640.24.2021.AM w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i uznania za osobę poszukującą pracy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 marca 2021 r. nr ZP-P.8640.24.2021.AM w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i uznania za osobę poszukującą pracy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 16 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Wrocławia orzekł o odmowie uznania A. S. za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2021 r. i uznał A. S. za osobę poszukującą pracy z dniem 3 lutego 2021 r. Organ pierwszej instancji uznał, że zainteresowany nie spełnił w dniu rejestracji przesłanki koniecznej do nabycia statusu osoby bezrobotnej, ponieważ zatrudnienie w okresie od 4 maja 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w firmie B. sp. z o. o. nie przypadało bezpośrednio przed rejestracją. Zainteresowany nie spełnił więc warunku zawartego w definicji osoby bezrobotnej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca umieszczał wielokrotnie wymóg "bezpośredniości" w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także w przepisach innych ustaw. Poza tym z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dla celu otrzymania zasiłku dla bezrobotnych okres 18 miesięcy liczy się wstecz od dnia rejestracji, a nie dowolnie wybrany przez bezrobotnego okres 18 miesięcy. Nie sposób uznać, aby okresem uprawniającym do zasiłku był okres dowolnie poprzedzający zarejestrowanie się osoby bezrobotnej w urzędzie. Z datą rejestracji ustawodawca powiązał ściśle okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Natomiast zainteresowany zgłosił się do PUP celem dokonania rejestracji 34 dni po zakończeniu zatrudnienia i 26 dni po otrzymaniu świadectwa pracy, a więc nie dokonał rejestracji bezpośrednio po zakończeniu pracy. Wojewoda wskazał, że w okresie pandemii istnieje też możliwość rejestracji w sposób elektroniczny, o czym PUP wielokrotnie informował od 12 marca 2020 r. w komunikatach zamieszczonych na swojej stronie internetowej. Na stronie internetowej można też zapoznać się z obowiązującymi przepisami ustawy. Brak znajomości przepisów ustawy nie może więc stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. S. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że spór dotyczy interpretacji pojęcia "bezpośrednio", użytego przez ustawodawcę w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1409). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy bezrobotny oznacza m. in. osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy. Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha ustawy, ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 albo 1a albo art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, albo wizę wydaną w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miała zastosowanie do skarżącego, który zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 maja 2019 r. uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2021 r. na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący zatrudniony był w firmie L. sp. z o. o. od 1 października 2015 r. do 31 marca 2018 r. na stanowisku [...], w firmie N. sp. z o. o. od 4 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. na stanowisku specjalista [...] oraz w firmie B. sp. z o. o. od 4 maja 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. na stanowiskach [...]. Po upływie okresu ostatniego zatrudnienia w dniu 31 grudnia 2020 r. skarżący otrzymał świadectwo pracy w dniu 8 stycznia 2021 r., a następnie w dniu 3 lutego 2021 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organy odmówiły skarżącemu przyznania statusu bezrobotnego, ponieważ ostatnie zatrudnienie skarżącego nie przypadło bezpośrednio przed rejestracją. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego PWN "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". "Bezpośrednio" jest wyrazem bliskoznacznym do słowa "natychmiast", które oznacza "w tej samej chwili, bezpośrednio po czymś". Inne wyrazy bliskoznaczne do słowa "bezpośrednio" to "zaraz, wkrótce, niebawem, niezadługo, niedługo, rychło, wnet, tuż". Również orzecznictwo sądowe szeroko wypowiadało się na temat rozumienia pojęcia "bezpośrednio" na tle art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym do okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego, przypadające "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia. W wyrokach z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 13/99 oraz z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01 Sąd Najwyższy uznał, że zwrot "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia nie może być bez zastrzeżeń identyfikowany z wyrażeniem "następnego dnia" po ustaniu zatrudnienia i należy uwzględnić dzień wolny od pracy (niedzielę) lub dwa dni wolne od pracy (Nowy Rok – sobotę i niedzielę). W wyroku z dnia 8 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 180/00 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie przyjął, że w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu chodzi o dzień powszedni następny, a zatem nie może zostać uwzględniony okres pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli przerwa pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a początkiem pobierania zasiłku chorobowego wynosiła 8 dni. WSA podzielił stanowisko organów, że zarejestrowania w urzędzie pracy 34 dni po zakończeniu zatrudnienia i 26 dni po otrzymani świadectwa pracy nie można uznać jako dokonanego bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Słusznie organy przyjęły, że skarżący nie był zatrudniony bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy i nie przysługuje mu status bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd I instancji miał na uwadze, że w przypadku ustalenia przez organ, iż cudzoziemiec dokonujący rejestracji nie był zatrudniony bezpośrednio przed rejestracją, a więc nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, to zobowiązany był wydać decyzję odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Przepisy ustawy nie uzależniają wydania takiego rozstrzygnięcia od uznania administracyjnego. WSA zaakcentował, że kwestia uzyskania statusu bezrobotnego, nie została pozostawiona uznaniu organu orzekającego. Przeciwnie w tego rodzaju sprawach organ wydaje tzw. decyzję związaną. Brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest kategoryczne i nie pozwala organowi na jakikolwiek "luz decyzyjny" . Wobec tego żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie o promocji zatrudnienia, nie mogą mieć istotnego znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii statusu osoby bezrobotnej. Ustawodawca nie uzależnia możliwości wydania decyzji o odmowie uznania za osobę bezrobotną w przypadku niespełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, od tego czy osoba rejestrująca się jako bezrobotna wnikliwie znała przepisy prawa polskiego. Dotyczy to zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców. Niezależnie od tego, czy osoba rejestrująca się znała przepisy ustawy o promocji zatrudnienia czy też nie, wydanie decyzji o odmowie uznania za bezrobotnego osoby, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, jest działaniem zgodnym z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż zatrudnienie w okresie od 5 maja 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. u byłego pracodawcy nie przypada bezpośrednio przed rejestracją i nie wypełnia warunku zawartego w definicji osoby bezrobotnej, pomimo iż w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności (epidemia SARS-COV2; fakt, że skarżący jest cudzoziemcem i nie zna na tyle wnikliwie przepisów prawa polskiego, aby rozumieć znaczenie pojęcia "bezpośrednio" tak jak rozumieją to pojęcie organy administracyjne), które uprawniały organy do wydania decyzji pozytywnej, nadającej skarżącemu status osoby bezrobotnej; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje Prezydenta Miasta Wrocław i Wojewody Dolnośląskiego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a to art 6, art 7, art 8, art 12, art 77 § 1 i art 80 K,p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności (epidemia SARS-COV2), które powinny być brane pod uwagę przez organy administracyjne przy interpretacji pojęcia "bezpośrednio" i uznanie ich jako sytuacji szczególnej a tym samym odpowiednie rozumienie pojęcia "bezpośrednio". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, status bezrobotnego oraz zakres przysługujących cudzoziemcowi świadczeń z tytułu bezrobocia jest mocno zróżnicowany – stanowi konsekwencję posiadanego tytułu pobytowego, na podstawie którego cudzoziemiec przebywa na terytorium RP. Cudzoziemcy, który utracili pracę, mają prawo zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotne, jeżeli posiadają jeden ze wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tytułów pobytowych oraz spełnią warunki określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W grupie tych podmiotów znajdują się cudzoziemcy posiadający zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 albo art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, albo wizę wydaną w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod warunkiem, że bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotni byli nieprzerwanie zatrudnieni w Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy. W sprawie nie ma sporu co do tego, że wskazany warunek odnosi się do skarżącego, który zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 maja 2019 r. uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2021 r. na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma interpretacja sformułowania "bezpośrednio przed rejestracją" użytego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca nie dookreślił, jak należy definiować pojęcie "bezpośrednio", dlatego też w tym względzie Sąd I instancji słusznie odwołał się do jego słownikowego rozumienia jako: w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś", a także wyrazów bliskoznacznych "natychmiast", "rychło", "niezadługo". Tak też określenie to rozumiane jest potocznie. Trafnie również WSA wskazywał na takie właśnie odczytanie pojęcia "bezpośrednio" prezentowane w orzecznictwie sądowym na tle art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Za taką interpretacją tego pojęcia przemawia również to, że omawiany wymóg dotyczy grupy cudzoziemców, których celem pobytu jest wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, udzielane na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wydawane jest bowiem w konkretnym celu, tj. wykonywania przez cudzoziemca pracy na rzecz konkretnego pracodawcy, na ustalonych w tym zezwoleniu warunkach. Utrata pracy przez cudzoziemca może spowodować, że ustał cel ze względu, na który zostało mu udzielone zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stąd określenie dodatkowych warunków (rygorystycznej cezury czasowej) dostępu do pewnych dóbr i świadczeń publicznych jest w pełni uzasadnione. Całkowicie racjonalne jest wymaganie, aby w tych przypadkach rejestracja cudzoziemca jako bezrobotnego nastąpiła niezwłocznie po utracie zatrudnienia. Tak też sformułowanie "bezpośrednio" wykładał Sąd Wojewódzki, co doprowadziło go do trafnej konkluzji, że zarejestrowania w urzędzie pracy 34 dni po zakończeniu zatrudnienia i 26 dni po otrzymaniu świadectwa pracy nie można uznać jako dokonanego bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a co za tym idzie skarżący nie był zatrudniony bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy i nie przysługuje mu status bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej utrudnienia spowodowane epidemią SarsCov2 nie stanowiły okoliczności, które uzasadniałyby inne ukształtowanie zakresu czasowego pojęcia "bezpośrednio" w stosunku do skarżącego kasacyjnie. Powszechnie znane ówcześnie trudności w funkcjonowaniu urzędów wymagały wykazania stosownej staranności przy załatwieniu własnych spraw. Okoliczność istniejącego stanu epidemii i związanych z nim obostrzeń nie może sama przez się prowadzić do mniej rygorystycznego rozumienia terminu "bezpośrednio" użytego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jakie to utrudnienia uniemożliwiły mu rejestrację w urzędzie pracy bezpośrednio (niezwłocznie) po ustaniu zatrudnienia. Warto również podkreślić, że w okresie pandemii istniała możliwość rejestracji w sposób elektroniczny, o czym PUP wielokrotnie informował w komunikatach zamieszczonych na swojej stronie internetowej. Programista, który biegle posługuje się narzędziami internetowymi, nie powinien mieć żadnych trudności w skorzystaniu z tej metody rejestracji, jak i w odszukaniu w serwisie PUP wszelkich niezbędnych informacji dotyczących rejestracji osób bezrobotnych, w tym wymagań odnoszących się do cudzoziemców posiadających zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść twierdzenia, że jako cudzoziemiec skarżący nie zna na tyle wnikliwie przepisów prawa polskiego, aby rozumieć znaczenie pojęcia "bezpośrednio". Po pierwsze, jest to określenie, które wykorzystywane jest powszechnie (nie tylko w języku prawniczym). Po drugie, skoro, zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, to nikt, również cudzoziemiec przebywający na terytorium Polski, nie może usprawiedliwiać swoich działań lub zaniechań tym, że nie zna przepisów prawa. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art 151 P.p.s.a. powiązane z art. 6, art 7, art 8, art 12, art 77 § 1 i art 80 K,p.a., są niezasadne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.