I OSK 775/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 655/17 w sprawie ze skargi A. L. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 655/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony akt (pkt 1); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu A.L. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 2); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego A.L. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że A.L. do dnia 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] w stopniu [...]. W dniu 15 maja 2017 r. doręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. Przedmiotową propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 26 maja 2017 r. A.L. pismem z dnia 25 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia mu propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że ustawodawca kierownikom jednostek wymienionych w tym przepisie pozostawił autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby), jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. W związku z powyższym stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem. Następnie A.L. pismem z dnia 24 maja 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował wyżej wymienionego, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, gdyż nie ma ona charakteru decyzji. A.L. pismem z dnia 29 maja 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w nim informacji o wysokości i składnikach uposażenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że w świetle art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS"), funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W świetle art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, brak jest zatem podstaw prawnych do wydania wyżej wymienionemu świadectwa służby. A.L. pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że zarówno złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego. W związku z tym, do tego rodzaju sprawy nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Z tego względu przedmiotowe wezwanie nie może zostać rozpatrzone w podanym trybie. W tych okolicznościach A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na złożoną mu w dniu 15 maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] nr [...], uznając ją za akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaskarżając ten akt/czynność w całości. Skarżący zaskarżonej propozycji zarzucił: – niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP, – nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy, w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Podał, że w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż składanie funkcjonariuszom propozycji pracy było możliwe, to w jego ocenie właściwe zastosowanie przez organ przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS powinno skutkować przedłożeniem mu propozycji służby. Natomiast w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy, wniósł o uznanie, że zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną (zwolnieniem ze służby) i wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, gdyż będzie to miało wpływ na jego prawa i obowiązki. Zdaniem skarżącego, otrzymana propozycja zatrudnienia w istocie zwalniała go ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stwierdził, że przyjął propozycję zatrudnienia działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, mimo iż nie zgadzał się z faktem przedłożenia mu propozycji pracy i brakiem przedstawienia mu propozycji służby. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia mu propozycji pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie postanowieniem dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu stwierdził, że popiera skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważając dopuszczalność skargi w tej sprawie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącemu w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądowej, gdyż: 1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym; 2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie, co do zasady, to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego; 3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną; 4) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby; 5) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższa dyrektywa została wyprowadzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej. Sąd pierwszej instancji, przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Podał, że propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 tej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z przedmiotowego zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez A.L. funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycja zatrudnienia, która została przez niego przyjęta. Skutkowało to przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służby. Zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy bowiem również pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, argumentując przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu, wskazał, że tkwią one w braku odniesienia się przez organ w przedłożonej A.L. propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro ustawodawca w tym przepisie zamieścił kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być dla jej adresata czytelne. Tylko bowiem w takiej sytuacji transparentny i jawny staje się – mający charakter przymusu – proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd pierwszej instancji przyznał, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia dla tego działania – formy decyzji, to jednak uznał, że ta okoliczność nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie, wymagała uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, uchylił zaskarżony akt (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 146 § 2 P.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższa propozycja powinna uwzględniać posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 w/w ustawy. W konsekwencji uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawnej skarżącego. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu – art. 146 § 2 P.p.s.a. jest fakultatywne, to jednak w okolicznościach tej sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 165 ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: - obowiązkowi dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom/pracownikom propozycji służby/zatrudnienia odpowiada uprawnienie do otrzymania jednej z tych propozycji mimo, że taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem obu przepisów, wskazujących na autonomię organu w kwestii złożenia lub nieskładania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji; - na propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej przysługuje skarga, mimo iż ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia; - obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby można wykonać po upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na dzień 31 maja 2017 r.; b) art. 171 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że możliwe jest uchylenie skutków przekształconego z mocy prawa stosunku służby w stosunek pracy na czas nieokreślony w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia; c) art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez uznanie prawa do trybu skargowego od propozycji zatrudnienia, mimo że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu Kodeksu postępowania administracyjnego przy składaniu propozycji zatrudnienia; 2) naruszenie prawa procesowego: - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej jako aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego, mimo że nie został spełniony warunek wymagany przez omawiany przepis, w którym po stronie funkcjonariusza istnieje uprawnienie do żądania od organu określonego zachowania, tj. złożenia mu jakiejkolwiek propozycji, bowiem ustawodawca pozostawił organowi autonomię w kwestii złożenia lub nieskładania funkcjonariuszom propozycji oraz rodzaju ewentualnej propozycji jako propozycji służby albo zatrudnienia; - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez zastosowanie w sprawie, brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ustawy o KAS do tej grupy "ucywilnionych funkcjonariuszy"; - art. 146 i art. 58 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała ona odrzuceniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, nieprzeprowadzanie rozprawy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Pełnomocnik A.L. w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2018 r. w uzupełnieniu uzasadnienia stanowiska skarżącego, na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. wniósł zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18. Wskazał, iż należy przyjąć, że: a) propozycja pracy jest aktem podlegającym kontroli sądowej, albowiem w każdym przypadku jej złożenie skutkuje zakończeniem stosunku administracyjnoprawnego służby (zarówno w sytuacji jej przyjęcia lub nieprzyjęcia); b) skutkiem przyjęcia propozycji pracy kwalifikowanej jako oferty jest konieczność wydania decyzji stwierdzającej zakończenie stosunku administracyjnoprawnego służby. Wybór "trzeciej drogi" jak to uczyniono w powołanej uchwale, jest nieprawidłowy i niezgodny z przepisami prawa. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2018 r. pełnomocnik A.L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], skierowane do A.L. – [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w stopniu [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem zaskarżony akt, w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a., został uchylony. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., uznano obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia A.L. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Argumentując powody rozstrzygnięcia podano brak uzasadnienia propozycji zatrudnienia zawierającego wykazanie przez organ ustawowych przesłanek wyboru, określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a także rozwianie wątpliwości interpretacyjnych co do skutków uchylenia zaskarżonego aktu. W sprawie jest niesporne, że A.L. w dniu 26 maja 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, złożył oświadczenie o przyjęciu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W świetle art. 171 w/w ustawy, konsekwencją powyższego zachowania dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej było przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służby z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stał się on bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona A.L. propozycja zatrudnienia została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo zakwalifikowana jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia" złożonej wyżej wymienionemu jako funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 w/w ustawy przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 w/w ustawy). Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 tej ustawy). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 omawianej ustawy). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno – Skarbowej. Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak już wyżej podano, szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Z art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3 w/w ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając charakter prawny złożonej dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał jej błędnej kwalifikacji. Nie jest ona bowiem aktem czy też czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). W rozpoznawanej sprawie przedstawiona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej A.L., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia – nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 tej ustawy), albo w wyniku jej odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 cyt. ustawy) Przedmiotowa propozycja stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Propozycja ta sama z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że propozycja ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczyła ona bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że propozycja ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie propozycja zatrudnienie, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia zatem przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18). Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, tj. skargi A.L. na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r. nr 2001-IZK-1.120.A.2017 w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna, co spełnia przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w z art.183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika A.L. o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego w związku z niepodzieleniem poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (a nie jak błędnie określono o sygn. akt I OPS 3/18) podać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż wprawdzie w toku postępowania sądowoadministracyjnego strona, pośrednio związana wykładnią przyjętą w uchwale może wnosić, aby sąd administracyjny skorzystał z trybu przewidzianego w powołanym przepisie, to jednak jej wniosek w tym przedmiocie nie jest dla sądu wiążący. Warunkiem skorzystania przez sąd administracyjny z regulacji określonej w powołanym przepisie jest niepodzielanie przez skład orzekający rozpoznający sprawę stanowiska zawartego w uchwale składu siedmiu sędziów. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Odbieganie treści uchwały od językowej interpretacji przepisów regulujących określone zagadnienie prawne oraz odmienność tezy uchwały od (części) dotychczasowego orzecznictwa nie może bowiem przesądzać o nieprawidłowości zawartego w niej stanowiska i uzasadniać zastosowania instytucji, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący A.L. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.