II GSK 317/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1554/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od "A. M. S." S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1554/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A. M. S." S.A. z siedzibą w P. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz orzekł, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: "A. M. S." S.A. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2007 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego typu backlight o powierzchni reklamowej 17,11 m2 przy ul. [...] w rejonie Al. [...] w W. na okres od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 18 lipca 2008 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], odmówił wydania zezwolenia, o które wnioskowała spółka. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji powodowałoby poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego, dlatego też przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy w tej lokalizacji uznano za niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i ustaliło opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości [...] zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi "A. M. S." S.A. na wskazaną decyzję uznał przedmiotową skargę za zasadną, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Sąd zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji strona skarżąca nie miała ustanowionego pełnomocnika. W dniu w dniu 21 marca 2007 r., radca prawny G. F. zapoznał się z decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., czego dowodziła adnotacja na pierwszej stronie tej decyzji – "Zapoznałem się z aktami 21.03.07. G. F. pełn. AMS". Jednakże adnotacja ta nie wskazała, zdaniem Sądu, na złożenie pełnomocnictwa do dalszego postępowania administracyjnego, a także nie mogła zastąpić wymaganego umocowania do prowadzenia sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji radca prawny stwierdził, że działał w imieniu skarżącej spółki na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy. Sąd, stwierdzając brak przedmiotowego pełnomocnictwa, w dniu 13 września 2007 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do nadesłania oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa uprawniającego radcę prawnego G. F. do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie, Zarząd Dróg Miejskich w W. w piśmie z dnia 27 września 2007 r. poinformował, że "w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla Pana G. F. w odwołaniu od decyzji (...) z dnia [...] lutego 2007 r. do reprezentowania firmy A. M. S. S.A.". W aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie było umocowania radcy prawnego składającego odwołanie. Nie zostało ono także dołączone do pisma z dnia 28 czerwca 2007 r. uzupełniającego odwołanie, aczkolwiek w piśmie tym radca prawny ponownie stwierdzał, że występuje w imieniu skarżącej spółki, a pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że, zgodnie z zasadą skargowości, postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia czynności procesowych, przez co należy rozumieć wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony. Uprawnionym do wniesienia odwołania jest zaś, zgodnie z art. 32 k.p.a., także pełnomocnik strony, który stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. powinien oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony jego odpis załączyć do akt sprawy, co nie wyklucza udzielenia pełnomocnictwa przez zgłoszenie umocowania do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), jeżeli taki jest sporządzany w postępowaniu administracyjnym. W związku z faktem, iż zarówno do złożonego odwołania, jak i do pisma je uzupełniającego nie dołączono pełnomocnictwa, a także nie był sporządzany protokół, do którego strona mogła zgłosić pełnomocnika, organ odwoławczy powinien, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku przez przedłożenie właściwego umocowania do złożenia odwołania i reprezentowania strony. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy w ocenie Sądu pierwszej instancji rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło przedmiotowe orzeczenie w całości i wniosło o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 103 § 1 i art. 104 Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. w celu wyjaśnienia zakresu pełnomocnictwa radcy prawnego G. F., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zastosowanie normy tego przepisu, pomimo tego, że skarga jako niemająca uzasadnionych podstaw stosownie do art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, iż zwięzłość przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. W przedmiotowej sprawie wniesienie przez radcę prawnego G. F. odwołania i stanowisko zawarte w odwołaniu zostały potwierdzone w postaci pełnomocnictwa dołączonego do skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Z zakresu wskazanego pełnomocnictwa wynika, że radca prawny G. F. posiada pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania "A. M. S." S.A. we wszystkich postępowaniach administracyjnych oraz przed wszystkimi sądami administracyjnymi. Z powyższego strona skarżąca wywiodła, że radca prawny G. F. był uprawniony do działania również w przedmiotowej sprawie, a zatem także do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd powinien rozpatrzeć pełnomocnictwo radcy prawnego G. F. w kontekście art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu wziąć pod uwagę jego zakres oraz ocenić istnienie umocowania pełnomocnika do działania przed organem. Niezastosowanie dyspozycji wskazanego przepisu miało w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odmówić zasadności zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Użycie przez ustawodawcę wyrażenia modalnego "może" nie oznacza pełnej swobody Sądu w zakresie podejmowania decyzji w zakresie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w pewnych sytuacjach zastosowanie określonego w omawianym przepisie sposobu uzupełniania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń jest nie tylko dopuszczalnym sposobem działania, ale powinnością sądu administracyjnego (por. m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1695/06, LEX nr 347777; z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 261/06, LEX nr 307513). Nie jest podważany pogląd, że sytuacja taka zachodzi wtedy, gdy bez zbędnego przedłużenia postępowania możliwe jest wyjaśnienie kwestii związanej ze stosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia z urzędu dowodu z dołączonego do skargi pełnomocnictwa udzielonego przez stronę radcy prawnemu G. F., mimo, że pełnomocnictwo to znajdowało się w aktach sprawy a przeprowadzenie dowodu nie nastręczało trudności i nie powodowało przedłużenia postępowania. Przeprowadzenie dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu obejmującego pełnomocnictwo służyłoby wyjaśnieniu sprawy w zakresie, który Sąd I instancji uznał za obejmujący wadę postępowania przed organem odwoławczym polegającą na rozpoznaniu odwołania wniesionego przez osobę nieuprawnioną. Sąd I Instancji nie do końca prawidłowo uznał, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania są strona lub jej pełnomocnik. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie. Pełnomocnik strony nie jest wymieniony jako podmiot uprawniony do wniesienia odwołania. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takie uprawnienie pełnomocnika nie wynika z art. 32 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika. Wobec tego odwołanie sporządzone przez pełnomocnika, tak jak każde inne pismo, jest pismem strony a nie pełnomocnika. Z brzmienia ostatnio wymienionego przepisu wyprowadzić należy wniosek, że skuteczność czynności osoby podającej się za pełnomocnika zależna jest od tego czy w chwili jej dokonywania strona udzieliła pełnomocnictwa, to jest, czy osoba działająca w imieniu strony była rzeczywiście jej pełnomocnikiem. Odrębną kwestią jest ewentualność potwierdzania czynności dokonywanych przez osobę, która w chwili dokonywania czynności nie była pełnomocnikiem. Problem ten jednak w niniejszej sprawie nie będzie zapewne występować, zważywszy, że do skargi dołączono pełnomocnictwo sporządzone w dniu 1 lipca 2004 r. znacznie wyprzedzającym wniesienie odwołania. W przedstawionym stanie rzeczy istota oceny czy rozpoznane przez organ drugiej instancji odwołanie zostało wniesione przez podmiot uprawniony, to jest stronę, zależna jest od odpowiedzi na pytanie, czy w chwili wnoszenia odwołania radca prawny G. F. był pełnomocnikiem strony a zakres jego umocowania obejmował wniesienie odwołania w konkretnej sprawie. Usunięcie tej wątpliwości powinno nastąpić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pełnomocnictwa dołączonego do skargi. Nie wyprzedzając oceny dowodu, która należeć będzie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaznaczenia wymagają niepodważalne elementy. Dokument obejmujący pełnomocnictwo jest dokumentem prywatnym, co jednak nie stoi na przeszkodzie stosowaniu trybu określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 247). Jak to już zaznaczono, dokument sporządzono w dniu 1 lipca 2004 r., to jest przed wniesieniem odwołania. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym "A. M. S." S.A. z siedzibą w P. nie przeczyła, że dokument obejmował pełnomocnictwo obowiązujące w chwili wniesienia odwołania. Nie twierdziła też, by pełnomocnictwa udzielono do zastępowania strony jedynie w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, względnie by nie wiązało w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia i oceny uzupełniającego dowodu okaże się, że radca prawny G. F. był pełnomocnikiem strony umocowanym do wniesienia odwołania, nie będzie zachodziła oceniana jako podstawa stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wada polegająca na rozpoznaniu odwołania wniesionego przez nieuprawniony podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w toku postępowania przed organem odwoławczym doszło do naruszeń innych jeszcze przepisów postępowania. Rzeczywiście radca prawny G. F., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 33 § 3 k.p.a., nie przedłożył pełnomocnictwa i okoliczność ta uszła uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Mimo wyraźnego nakazu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie wezwał strony o uzupełnienie braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. Jeżeli jednak w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu okaże się, że w chwili wnoszenia odwołania radca prawny G. F. był pełnomocnikiem "A. M. S." S.A. z siedzibą w P., a zakres jego umocowania obejmował wniesienie odwołania w konkretnej sprawie administracyjnej, wskazane uchybienia powinny być traktowane jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, co wykluczać będzie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. Z punktu widzenia najogólniejszej zasady określonej w art. 32 k.p.a. podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości czynności strony kontrolowanych przez organ administracji publicznej ma to, czy udzielono pełnomocnictwa i jaki jest jego zakres. Obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa (dokumentu obejmującego pełnomocnictwo) przez pełnomocnika i konieczność wzywania o uzupełnianie braków formalnych w tym zakresie przez organ administracji publicznej są instrumentami służącymi zapewnieniu udziału w postępowaniu prawidłowo ustanowionych pełnomocników. Naruszenie regulacji w tym zakresie nie narusza istoty udzielenia pełnomocnictwa procesowego i jego efektów w postaci skutecznego działania strony przez pełnomocnika. Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący sfery ustaleń faktycznych dokonywanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wykładnia i stosowanie prawa materialnego poprzedzone powinno być dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że rozważanie ewentualności potwierdzenia czynności osoby niebędącej pełnomocnikiem może okazać się zbędne w sytuacji, gdy skuteczne okaże się pełnomocnictwo istniejące w chwili wnoszenia odwołania. Tak więc jedynie marginalnie Naczelny Sad Administracyjny zaznacza, że art. 103 § 1 i art. 104 k.c. w ogólności odnoszą się rzeczywiście do potwierdzania czynności nieumocowanej osoby (falsus procurator), w szczególności dotyczą jednak potwierdzania czynności ściśle cywilnoprawnych, to jest umów (art. 103 § 1 k.c.) i jednostronnych czynności prawnych (art. 104 k.c.). W przypadku jednostronnych czynności prawnych, bliższych czynnościom procesowym niż umowy, wymagana jest zgoda podmiotu, któremu złożono oświadczenie woli. Wobec tego podstaw prawnych konwalidacji czynności procesowych dokonywanych przez nieumocowaną osobę poszukiwać należałoby raczej w przepisach postępowania względnie w najogólniejszych przepisach k.c. dotyczących przedstawicielstwa i pełnomocnictwa. Z wymienionych przyczyn uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).