II SA/Gd 668/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2001 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. S. kwotę 267 (dwieście sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2001 r., którą nakazano skarżącemu W. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanych w 2000 r. obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] w D., tj. wiaty o konstrukcji drewnianej o pow. użytkowej 58,7 m2 oraz suchego ustępu. Zdaniem organów zebrana w sprawie dokumentacja fotograficzna wskazywała, że obiekty te powstały w 2000 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję W. S. zarzucił, że podczas wizji w dniu 7 sierpnia 2000 r. uniemożliwiono mu wyjaśnienie kiedy wybudowano wiatę i suchy ustęp oraz nie sporządzono protokołu. Podniósł, że wiata została postawiona w 1980 r., a nie w roku 2000, a nadto nie jest ona umocowana na fundamencie. W 2000 r. przeprowadzono jedynie remont wiaty. Wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 567/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżący W. S. nie złożył wniosków dowodowych, a znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza stanowisko zarządu K. Parku Krajobrazowego, iż obiekty te powstały w 2000 r. Organ ma prawo do swobodnej oceny dowodów, co wynika z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przyznanego organowi uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie zasada określona w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którą wszelkie roboty budowlane można prowadzić wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkiem robót wymienionych w art. 29 i art. 30 ust. 1 tej ustawy. Przewidziane w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w przypadku budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, dotyczy tylko tych obiektów gospodarczych, które nie przekraczają 35 m2 powierzchni zabudowy przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W niniejszej sprawie samowolnie zrealizowany obiekt nie mógł uzupełnić zabudowy zagrodowej, gdyż takiej nie było, a jego powierzchnia wynosiła 58,7 m2. Sąd I instancji rozważył również sytuację prawną, jaka miałaby miejsce, gdyby obiekt powstał przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) na realizację spornych obiektów również wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W żadnej zatem sytuacji inwestor nie miał możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, co obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Na skutek wniesienia przez W. S. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 52/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niedostrzeżeniu wadliwości jaką dotknięte było postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja – nakazująca rozbiórkę wiaty i suchego ustępu, usytuowanych na terenie nieużytków i pastwisk – wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. z tym, że w związku z regulacją zawartą w art. 103 ust. 2 tej ustawy przepis art. 48 nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie. Podniósł, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czy wykonywane samowolnie w 2000 r. roboty budowlane stanowiły budowę wiaty czy też tylko jej remont. Kwestią sporną pozostaje też okres budowy tzw. suchego ustępu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. art. 48 ustawy – Prawo budowlanego nakładał na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzeczenia rozbiórki w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Tym samym zastosowanie zawartej w tym przepisie sankcji wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia, że tak wiata, jak i suchy ustęp, które w całości nakazano rozebrać, wybudowane zostały po 1 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że sprawa w tym zakresie nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należało bowiem mając na uwadze konsekwentne twierdzenia skarżącego, jak i pisemne oświadczenia sąsiadów, przeprowadzić dowód z przesłuchania ich w charakterze świadków. To na organach administracji publicznej, stosownie do brzmienia art. 7 k.p.a. ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji, mimo iż powołuje się w rozważaniach na ten przepis, zdaje się nie dostrzegać, że w niniejszej sprawie organy uchybiły zawartym w nim wymogom. Niewyjaśnienie mającej rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy wskazanej wyżej okoliczności stanowi uchybienie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie zauważyły, że dołączona do akt dokumentacja fotograficzna potwierdza jedynie fakt wykonywania w 2000 r. robót budowlanych, natomiast nie stanowi wystarczającego dowodu na to, że w 2000 r. miała miejsce budowa wiaty a nie tylko jej gruntowny remont. Na podstawie dołączonych do akt zdjęć nie można bowiem określić zakresu wykonywanych robót budowlanych. Za trafny również uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego brak wyjaśnienia dlaczego organy nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego tylko oparły się na dokumentacji fotograficznej, która ze wskazanych wyżej powodów nie może być w tej kwestii miarodajna. Ponadto za trafne uznał też podniesione w skardze kasacyjnej twierdzenia, że mimo iż nakazem rozbiórki objęto suchy ustęp w aktualnym stanie faktycznym sprawy brak jest dowodów na to, że został on wybudowany po 1 stycznia 1995 r. Mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego również i ta okoliczność nie została przez organy wyjaśniona. Z uwagi na okoliczność, iż sprawa nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona za bezprzedmiotowe uznał Sąd kasacyjny odnoszenie się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącej R. S., która wstąpiła do niniejszego postępowania w miejsce zmarłego W. S., wniósł o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zatem dalsze rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu zostały oparte o stanowisko Sądu wyższej instancji wyrażone w niniejszej sprawie. Sąd ten w ww. opisanym wyroku stwierdził, że zastosowanie sankcji określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia, że przedmiotowe obiekty budowlane, tj. wiata i suchy ustęp, wybudowane zostały po dniu 1 stycznia 1995 r., to jest po dniu wejścia w życie ww. ustawy. W tym zakresie organy rozstrzygające w obu instancjach nie wyjaśniły w sposób dostateczny przedmiotowej sprawy. Organy nie ustaliły bowiem, czy roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym obiekcie w 2000 r. stanowiły jego budowę, czy też remont, a ponadto nie został ustalony w sposób wystarczający okres budowy suchego ustępu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynikało, że wiatę wybudował w 1980 r. nie występując o pozwolenie na budowę. W 2000 r. wykonał remont wiaty oraz wybudował suchy ustęp bez dokonania zgłoszenia (oświadczenie złożone w toku oględzin w dniu 21 sierpnia 2000 r. oraz załączone do odwołania pisemne oświadczenia złożone przez sąsiadów skarżącego). Twierdzenia powyższe nie mogła podważyć dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Zarząd K. Parku Krajobrazowego, albowiem może ona stanowić jedynie dowód na prowadzenie w 2000 r. robót budowlanych na omawianym terenie, natomiast brak jest podstaw, aby na tej podstawie dokonywać ustaleń, czy roboty te stanowiły budowę, czy też remont przedmiotowych obiektów budowlanych. Organy obu instancji uznały za wiarygodny dowód w postaci ww. dokumentacji fotograficznej, odmawiając jednocześnie wiary oświadczeniu strony, potwierdzonemu oświadczeniami świadków. Swojego stanowiska w tym zakresie organy nie uzasadniły. Z tych względów skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem opisane wyżej uchybienia skutkowały oceną, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji wbrew nakazom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem jej stanu faktycznego. Ponadto z naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a. organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazanych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji, na okoliczność okresu budowy przedmiotowych obiektów budowlanych. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednocześnie organy obu instancji z naruszeniem określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów dały wiarę dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej, odmawiając wiarygodności oświadczeniu strony oraz oświadczeniom świadków. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej są uprawnione do ustalania według własnej oceny wyników postępowania dowodowego prawdy na podstawie materiału dowodowego bez skrępowania żadnymi regułami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów. Jednakże tak rozumiana ocena dowodów może być uznana za prawidłowo jedynie wówczas, gdy materiał dowodowy jest kompletny, a organ swoją ocenę dowodów oraz ich wiarygodności opiera na przekonujących podstawach i daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu organ powinien odnieść się do istotnych różnic w okolicznościach faktycznych wywodzonych z poszczególnych dowodów. Przy ocenie dowodów organ winien opierać się na wiedzy, zasadach doświadczenia życiowego, jak również zasadach logicznego rozumowania. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że dokumentacja fotograficzna posiada wyższą wartość dowodową od oświadczeń strony oraz świadków. Ocena w tym zakresie nie może być zatem uznana za swobodną, lecz nosi znamiona oceny dowolnej, a tym samym nieuprawnionej. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, za jakich przyczyn tak dokonanej oceny stanowi przy tym naruszenie wymogów stawianych w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji w sposób dokładny ustalą stan faktyczny sprawy w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, jak również prawidłowo przeprowadzą ocenę całokształtu materiału dowodowego, w tym zeznań świadków wymienionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i na podstawie dokonanych w ten sposób ustaleń rozstrzygną sprawę w oparciu o przepisy prawa materialnego, mając przy tym na uwadze, że oceny zgodności budowy obiektu budowlanego dokonuje się przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w okresie jego budowy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 267 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania.