I OSK 1462/22

SENTENCJA Dnia 17 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 47/22 w sprawie ze skargi A.B. na przewlekłość Wojewody M. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na wniosek z [...] maja 2005 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. B. na rzecz Wojewody M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (Skarżący) na przewlekłość Wojewody M. (Wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na wniosek z [...] maja 2005 r. I. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia [...] maja 2005 r. w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego 2000 złotych (słownie: dwa tysiące złotych) tytułem sumy pieniężnej za stwierdzoną przewlekłość, IV. zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy : Skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę w sprawie z jego wniosku z [...] maja 2005 r. w przedmiocie nabycia przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością Skarżącego, to jest działki nr [...]ul. M. w K. Skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jak również wniósł o zasądzenie od organu sumy pieniężnej oraz kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że zakończenie przedmiotowego postępowania jest warunkiem koniecznym uzyskania przez niego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą niegdyś jego własność. Podkreślił, że organ nie podejmuje działań, które mogłyby się przyczynić do zakończenia postępowania, lecz całą aktywność pozostawia po stronie Skarżącego. Głównym problemem jest ustalenie kręgu stron postępowania. Skarżący aktywnie działał w tej sferze, zaś organ nie podejmował żadnych działań, mając dostęp do większej ilości baz i źródeł. Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, a czynności organu, o ile w ogóle miała miejsce, mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu postępowania. W rezultacie Skarżący nie może uzyskać odszkodowania, które już lata temu powinien potrzymać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Streściwszy przebieg postępowania w sprawie wskazał, że wobec niemożności ustalenia kręgu stron postępowania postanowieniem Wojewody z [...] lutego 2013 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. Wszystkie ustalone strony postępowania zobowiązane zostały wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości. Strony do chwili obecnej nie doprowadziły do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ wskazał, że wobec braku możliwości ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowań prowadzonych z wniosku Skarżącego nie jest możliwe ich zakończenie przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednocześnie wskazano, że wobec wniesienia ponaglenia do Ministerstwa Rozwoju Technologii pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z ponagleniem zostały przekazane oryginały akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wyjaśnił, że istotą przewlekłości postępowania jest to, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości postępowania organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy (np. zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przedłuża termin do załatwienia sprawy, zawiesza postępowanie), lecz w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy. Sąd podniósł następnie, że jak wynika z akt sprawy Skarżący oczekuje bezskutecznie na rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2005 r., o wydanie przez Wojewodę, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K. własności nieruchomości zajętych pod drogi. Przedmiotowe postępowanie dotyczy przejścia prawa własności w związku z jej zajęciem pod ulicę M. w K. Toczące się od 2005 r. przed Wojewodą M. postępowanie pod sygnaturą [...] dotyczy nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] obr [...] (mały) W. J., obecnie działka [...]obr. [...] K. Niekwestionowanym jest fakt, że działka nr [...]o pow. 0, 4000 ha została zajęta pod drogę gminną ul. M. w K. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Wojewody M. z dnia [...] lutego 2013 r. ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd podniósł, że jak wynika z akta sprawy od momentu złożenia wniosku do momentu zawieszenia postępowania upłynęło lat 7, 8 miesięcy i 13 dni. Już sama ta okoliczność uzasadnia uznanie skargi. Wprawdzie przez ten czas organ nie pozostawał w bezczynności i podejmował czynności, jednak nie doprowadziły one do rozstrzygnięcia sprawy, zaś do podjęcia istotnej z punktu widzenia charakteru rozpoznawanej sprawy czynności procesowej – zawieszenia postępowania –doszło dopiero po blisko 8 latach procedowania. Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne, gdyż jako orzekł NSA w wyroku z dnia 25 września 2020 r. sygn. I OSK 623/20 "wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. decyzji częściowej nie jest możliwe, a orzeczenie o stwierdzeniu nabycia jedynie udziału w prawie własności, gdy nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, rażąco naruszałaby art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji trafnie w sprawie uznano, że jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest prawidłowe ustalenie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie. Przepis ten pozwala bowiem na stwierdzenie nabycia z mocy prawa wyłącznie nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa ani Gminy. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu prowadzi również do odjęcia prawa własności przysługującego określonej osobie, która powinna być stroną postępowania administracyjnego, a stroną postępowania prowadzonego na podstawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądem wyrażanym już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Ustalenie kręgu osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na postawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., jest niezbędnym elementem tego postępowania i obowiązkiem organu administracji celem zapewnienia im udziału w sprawie. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że część współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej zmarła przed datą wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącego [...] maja 2005 r. W toku postępowania zmarli kolejni współwłaściciele ww. nieruchomości. Zachodziła zatem podstawa do zawieszenia postępowania, w pierwszym przypadku z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., w drugim zaś z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a., do czasu ustalenia w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu kręgu spadkobierców współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości." Jednak nie ulegało wątpliwości, w ocenie Sądu w świetle powyższego, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nosi znamiona przewlekłości. Co więcej, nosi znamiona kwalifikowanej (rażącej) przewlekłości. Organ bowiem przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 13 dni prowadził postępowanie nie podejmując czynności, które przyczyniłyby się do efektywnego zakończenia postępowania lub doprowadzenia go do etapu, w którym nie będzie pozostawał w przewlekłości. Jak wskazuje się w orzecznictwie orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., I SAB/Wr 1377/21). Odnosząc się do stanowiska organu, iż mimo zawieszenia postępowania oraz zobowiązania stron o wystąpienie do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami tych działek do chwili obecnej nie udało się doprowadzić do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym kontekście należy zwrócić uwagę organu na wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2702/15, w którym wskazał on, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Sąd podkreślił, że jakkolwiek ustalenie kręgu spadkobierców może napotykać przeszkody obiektywne i być długotrwałe, tym bardziej mając tego świadomość, w przedmiotowej sprawie należało skoncentrować czynności procesowe na podejmowaniu takich działań, także dotyczących Wnioskodawcy, które skróciłyby czas oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, od której zakończenia zależy możliwość dochodzenia przez Skarżącego jego praw z tytułu pozbawienia go prawa własności. Sąd zwrócił również uwagę, że celem prowadzonego postępowania nie jest doprowadzenie do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, lecz ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Inną sprawą jest, że rozstrzygniecie wydane w przedmiotowej sprawie stanowić będzie podstawę do dokonania nowego wpisu w księdze wieczystej, wskazującego na przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a postępowanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że zakreślając organowi termin do załatwienia sprawy wyznaczył maksymalny termin, jaki powinien być wystarczający dla zakończenia postępowania i wydania żądanej decyzji mając na uwadze interes publiczny, jak również słuszny interes obywateli. Okres 6 miesięcy od momentu zwrotu akt powinien być wystarczający, aby organ we współpracy ze Stroną ustalił zgodnie z regułami postępowania administracyjnego krąg stron postępowania celem doręczenia deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Sąd przywołał następnie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wyjaśnił, że jak wskazuje się w orzecznictwie przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1201/21).Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie takie zadośćuczynienie Skarżącemu się należy. Sąd podkreślił, że Skarżący przez ponadnormatywnie długi czas oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, którego niewydanie stanowi przeszkodę w dochodzeniu należnego mu odszkodowania. Jednocześnie odnosząc się do wysokości przyznanej kwoty Sąd zwrócił uwagę, że zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skarżący będąc współwłaścicielem nieruchomości może mieć niekiedy większą wiedzę na temat możliwych następców prawnych od organu, a także interes we wszczęciu postępowań w sprawie stwierdzenia nabycia spadku zgodnie z art. 1025 § 1 k.p.c. Dodatkową okolicznością wziętą pod uwagę przez Sąd była obiektywna trudność w ustaleniu kręgu stron postępowania, jakkolwiek w świetle przedstawionych powyżej wywodów, nie jest to przeszkoda nie do przezwyciężenia. Wojewoda zaskarżył wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na : 1. naruszeniu art. 149 § 1a p.p.s.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z naruszeniem prawa, 2. naruszeniu art. 149 § 2 z związku z art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyznanie od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem Wojewody z [...] lutego 2013 r, ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. Postanowienie powyższe zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślił, że organ administracji nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń następców prawnych bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sadu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z ark 1025 § 2 k.c. domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie z powyższych dokumentów. Tylko więc na ich podstawie spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkobiercy. Należy więc przyjąć że do momentu wydania jednego z tych dokumentów spadkobiercy nie są ustaleni. W sytuacji, gdy dla wykazania spadkobierców po zmarłej stronie postępowania konieczne jest uzyskanie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna niejednokrotnie przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonywane w procedurze sadowej ustalenie spadkobierców stanowi właśnie zagadnienie wstępne w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego. Skoro w przepisie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mowa jest o spadkobiercach, a ustalenie ich, w związku z treścią art. 1025 § 2 k.c., jest dopiero możliwe w drodze wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poprzez sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, to należy przyjąć, że do wydania jednego z tych dwóch dokumentów, spadkobiercy nie są ustaleni. Organ nie zgodził się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wezwanie spadkobierców, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy jak również z poglądem, że wykładnia ta znajdzie zastosowanie w sprawie, skoro postanowienie, zawieszające przedmiotowe postępowanie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił, że zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia [...] maja 2005 r, w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie jest wykonalne, gdyż nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Zatem uzasadnione jest stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszając art. 12 § 1 k.p.a., więc nie było podstawy również do przyznania sumy pieniężnej za stwierdzoną przewlekłość oraz do stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kascyjnego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do jego pisma dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy, że w petitum skargi kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. to jest art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 z związku z art. 154 § 7p.p.s.a. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że zarzuca również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie spadkobierców osoby zmarłej samodzielnie przez organ administracji bez uzyskania stosownego postanowienia Sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Tak sprecyzowany zarzut uznać należy za uzasadniony w realiach niniejszej sprawy. Okolicznością niesporną w sprawie jest zawieszenie postępowania postanowieniem Wojewody z [...] lutego 2013 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. Przyczyną zawieszenia postępowania przez organ było nieustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości. Wojewoda w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. zawieszającym postępowanie wezwał strony do podjęcia wystąpienia do sądu cywilnego w celu przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. I., J. K., J.. K., S. G., L.G., K. K., A.K., Z. T. S. B., K.O., J. O., J. O., J. O., M. B. i B.B. Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia organ zwrócił uwagę, że suma udziałów we współwłasności nieruchomości różni się od jedności (57300/57600) Sąd wojewódzki zawieszenie postępowania uznał za zasadne podzielając stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) muszą brać udział zarówno osoby, będące właścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i osoby, którym przymiot ten przysługuje w dacie wydawania decyzji. Podzielił również stanowisko, że w tym celu konieczne jest ustalenie spadkobierców osób zmarłych. Uznał jednak, że dla zakończenia postępowania wystarczające będzie ustalenie przez organ we współpracy ze stroną zgodnie z regułami postępowania administracyjnego kręgu stron postępowania celem doręczenia deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Stanowisko Sądu wojewódzkiego jest nieprawidłowe. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ustalenie kręgu spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wymaga przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie aktów poświadczenia dziedziczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ nie ma możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, uczynić to może jedynie podmiot mający w tym interes prawny. Za podmiot taki uznać można współwłaścicieli nieruchomości, którzy mają interes prawny w ustaleniu jej stanu prawnego, a więc kręgu podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności. Nie jest więc możliwe, by organ w drodze niesprecyzowanych przez Sąd pierwszej instancji czynności doprowadził do ustalenia osób, którym ma zostać doręczona decyzja, innymi słowy by doprowadził do ustalenia kręgu stron postępowania. Skoro ustalenia ta mogą być poczynione w drodze postępowania cywilnego (lub sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia) uznać należy, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wydanie decyzji. To właśnie zaistnienie tego zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. stanowiło podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że wezwanie spadkobierców, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest odrębną instytucją, dotyczącą sytuacji, w której doszło do zgonu strony już toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie możliwość wezwania ustalonych spadkobierców dotyczy zatem wyłącznie spadkobierców osób, które zmarły po dniu 23 maja 2005 r. Jeżeli jednak wezwanie spadkobierców nie jest możliwe z uwagi na fakt zaniechania przeprowadzenia przez podmioty mające w tym interes prawny postępowania sądowego lub z uwagi na brak sporządzenia aktów potwierdzenia dziedziczenia, organ zobligowany jest do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem w sytuacji, w której postępowanie zostało zawieszone z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, nie można stawiać organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro przyczyną zawieszenia postępowania jest nieustalenie jego stron w drodze postępowania sądowego nie można również stawiać organowi zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. brak jest zatem podstaw do uznania, że organ w sposób przewlekły prowadzi postępowanie a co za tym idzie, brak jest podstaw do oceniania charakteru tej przewlekłości czy też do przyznawania sumy pieniężnej. Dodatkowo, skoro nie są ustalone strony postępowania nie można zobowiązywać organu do rozpoznania sprawy w określonym przez Sąd terminie, liczonym od daty zwrotu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w jego ocenie przewlekłość postępowania miała miejsce pomiędzy datą złożenia przez Skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania a datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, by Sąd pierwszej instancji w jakikolwiek sposób badał czynności podejmowane przez organ w okresie od 2005 r. do 2013 r., opisane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania a mające na celu ustalenie stron. Również ze skargi wniesionej przez Skarżącego nie wynika, by kwestionował on szybkość postępowania w okresie od 2005 r. do 2013 r. Z dokumentów dołączonych do skargi i odpowiedzi na skargę kasacyjnej wynika, że na skutek wniosków Skarżącego wydane zostały postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. W. Z. H. oraz S. G. i L.G. Wynika z nich również, że przeprowadzone zostały postępowania spadkowe po M. W. i R. Z.M.W. Jak już wyżej wskazano, organ administracji, w tym przypadku Wojewoda, nie ma możliwości samodzielnego wystąpienia do Sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Jedynie spadkobierca lub inna osoba mająca w tym interes prawny była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem. Postępowanie w niniejszej sprawie zawieszone zostało w 2013 r., jak wynika z przedłożonych dokumentów dopiero w 2020 r. wydane zostały na skutek wniosków Skarżącego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd kasacyjny zwraca uwagę na fakt, że twierdzenia Skarżącego o samodzielnym ustaleniu spadkobierców innych osób nie znajdują potwierdzenia ani w dokumentach dołączonych do skargi kasacyjnej ani aktach administracyjnych sprawy. Nie znajdują one również potwierdzenia w treści wpisów w księdze wieczystej KW [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że w dziale III księgi wieczystej znajduje się ostrzeżenie z treści którego wynika, że suma udziałów w prawie własności nieruchomości nie zamyka się w liczbie 1. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne nie dotyczy ustalenia zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym staniem prawnym. Jednak w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust 3 ustawy z 13 października 1998 r. konieczne jest ustalenie konkretnych osób, którym odejmowane jest prawo własności. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od Skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.