I SA/Ol 612/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE K. M. (dalej w skrócie skarżący, płatnik, strona) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z "[...]"r. utrzymującą w mocy decyzję ZUS z "[...]"r. odmawiającą zwolnienia Skarżącego z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z przekazanych do kontroli Sądu akt administracyjnych wynika, że Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r jako osoba zatrudniająca pracowników. Pismem z "[...]"r. ZUS skierował do Skarżącego informację, że z uwagi na fakt, że na dzień "[...]"r. nie zgłaszał on osób do ubezpieczenia społecznego, powinien złożyć wniosek wyłącznie na siebie. Wobec braku ustosunkowania się Skarżącego do wskazanego wyżej pisma ZUS wydał "[...]"r. decyzję o odmowie zwolnienia Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Lakoniczne uzasadnienie decyzji ograniczone zostało do przytoczenia treści art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa o COVID") oraz wskazania, że na podstawie zapisów na koncie Płatnika organ ustalił, że na dzień "[...]"r. nie zgłosił on do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych. Pismem z "[...]"r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści pisma Skarżący wskazał, że od dnia "[...]"r. nieprzerwanie prowadzi działalność gospodarczą i co roku w okresie marzec – październik zatrudnia pracowników na umowę zlecenie. W roku 2020 również od "[...]" rozpoczął zatrudnianie pracowników, a na dzień złożenia wniosku o zwolnienie ze składek w kwietniu 2020r. miał zatrudnionych dwóch pracowników na umowę zlecenie z kodem "[...]". W związku z powyższym złożył wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za miesiące marzec-maj 2020 jako osoba zatrudniająca pracowników. Skarżący zaznaczał, że był zgłoszony jako płatnik przed dniem 1 lutego 2020r., a na dzień 29 lutego 2020r. nie miał zgłoszonych więcej niż 10 ubezpieczonych. Decyzją z "[...]"r. ZUS Oddział w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z "[...]"r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po powtórzeniu treści art. 31zo ustawy o COVID organ wskazał, że po ponownej weryfikacji wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek uznano, że Skarżący nie kwalifikuje się do zwolnienia za okres od marca do maja 2020r. Jak wskazywał organ za okres objęty wnioskiem Skarżący nie złożył w placówce ZUS prawidłowo wypełnionego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w dopuszczalnym terminie, którym był 30 czerwca 2020 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący pismem z "[...]"r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie. W treści skargi wskazano, że Skarżący od "[...]"r nieprzerwalnie prowadzi działalność gospodarczą i co roku w okresie marzec - październik zatrudnia pracowników na umowę zlecenie. W roku 2020 również od "[...]" zaczął zatrudniać pracowników, a na dzień złożenia wniosku o zwolnienie ze składek ("[...]"r.) miał zatrudnionych dwóch pracowników na umowę zlecenie i zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnego z kodem "[...]". W związku z powyższym Skarżący złożył wniosek o zwolnienie ze składek za miesiące marzec-maj 2020 jako osoba zatrudniająca pracowników. W czerwcu 2020 r. organ przesłał Skarżącemu pismo w którym proponował zmianę wniosku o zwolnienie z opłacania składek i złożenie wniosku o zwolnienie jako osoby niezatrudniającej pracowników. Jak podkreślał Skarżący ZUS w treści pisma zauważył, że na dzień "[...]"r. nie zgłaszał on osób do ubezpieczeń. Ustalenia te zanegował Skarżący. Wskazał, że na dzień "[...]"r. miał zgłoszoną 1 osobę do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego. Dnia "[...]"r. Skarżący zatrudnił pierwszego zleceniobiorcę, a "[...]"r. drugiego. Na dzień "[...]"r., kiedy Skarżący składał wniosek o zwolnienie ze składek jako Płatnik, miał 3 osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący wskazywał, że ZUS błędnie zinterpretował treść art. 31zo. Ustawy o COVID. Jak podkreślał, spełniał warunki zwolnienia z tytułu składek ponieważ był zgłoszony jako płatnik przed dniem 1 lutego 2020 r. do ubezpieczeń społecznych i na dzień 29 lutego 2020 r. nie miał zgłoszonych więcej niż 10 ubezpieczonych, a na dzień złożenia wniosku do ubezpieczeń społecznych zgłosił siebie i zleceniobiorców, więc nie był osobą opłacającą składki wyłącznie za siebie. Skarżący zaznaczał jednocześnie, że przyjęta przez Organ interpretacja przepisów ustawy o COVID jest dla niego niekorzystana, a wręcz dyskryminująca. Jak wywodził z art. 31zo ppkt.2 w/w ustawy wynika, że Płatnik, który założył firmę oraz zgłosił się do ubezpieczeń społecznych od 1 lutego 2020 r do 29 lutego 2020 r. a na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, ma korzystniejszą sytuację niż Skarżący, bowiem może skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek za siebie i pracowników. Jak w świetle powyższego wywodził Skarżący, intencją ustawodawcy z pewnością nie było faworyzowanie płatników, którzy rozpoczęli działalność gospodarczą po 1 lutego 2020 r. Odmówienie Skarżącemu przez Organ prawa do zwolnienia z opłacania składek na podst. art. 31zo ust.1, spowodowane było błędną interpretacją przywoływanego przepisu i faworyzowaniem płatników zgłaszających się do ubezpieczeń po 1 lutego 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaś zaskarżonej decyzji następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19. Wymaga przede wszystkim zauważenia, że do postępowań, w których wydawana jest tego rodzaju decyzja, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.); dalej jako "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Tymczasem w kontrolowanej sprawie, organ wbrew obowiązkom wynikającym z cytowanego przepisu, w piśmie z "[...]"r. nie poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie udzielił także skarżącemu żadnych czytelnych wyjaśnień i wskazówek. Za takie nie może być bowiem uznane zawarcie w piśmie z "[...]"r. propozycji (skierowanej w nie sprecyzowanym trybie) zmiany zakresu wniosku, z uwagi na fakt, że na dzień 29 lutego brak było zgłoszonych przez Skarżącego ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych. Ponadto Organ stosownie do art. 8 k.p.a. winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do organów administracji publicznej. Z regułą tą koresponduje, sformułowana w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. Organ winien przedstawić w sposób wyczerpujący motywy – tak, faktyczne jak i prawne – swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie może mieć przy tym charakteru wyłącznie formalnego i ograniczać się do przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że szczególnie w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ winien w sposób wyczerpujący przedstawić powody które uniemożliwiły realizację jej żądań. Zaznaczenia wymaga również, że decyzja administracyjna – zgodnie z art. 104 k.p.a. – rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W wyroku z 3 marca 1994 r., (III ARN 67/93, OSNCP 1994/10, poz. 199) Sąd Najwyższy stwierdzał że postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Tym samym, jeśli postępowanie administracyjne ma charakter skargowy, to wniosek strony determinuje – w korelacji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami – granice sprawy administracyjnej. To strona dokonuje wyboru świadczenia o jakie się ubiega i ewentualnie jego wielkości lub rodzaju. W przedmiotowej sprawie Organy w sposób oczywisty naruszyły zarówno wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy jak i zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 8) oraz zasadę przekonywania (art. 11). Organ poza lakonicznym stwierdzeniem, że "na podstawie zapisów na koncie Płatnika organ ustalił, że na dzień 29 lutego 2020r. nie zgłosił on do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych." w żaden sposób nie umotywował swojego rozstrzygnięcia. Organ nie odniósł się – szczególnie na etapie powtórnego badania sprawy – do twierdzeń Skarżącego zgodnie z którymi zatrudniał on pracowników. Ponadto organ nie przedstawił żadnych ustaleń w zakresie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z "[...]"r. wskazano jedynie, że "za okres objęty wnioskiem Skarżący nie złożył w placówce ZUS prawidłowo wypełnionego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w dopuszczalnym terminie, którym był 30 czerwca 2020 r.". Organ nie sprecyzował jakie błędy cechowały złożony wniosek i czemu nie mogły być one poprawione w toku postępowania. Przedstawiona przez organ argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia praktycznie uniemożliwiała jego merytoryczną kontrolę. Daleko idące wady procesowe zaskarżonej decyzji prowadzą do sytuacji w której materialnoprawna ocena rozstrzygnięcia wiązała by się z domniemywaniem przez sąd intencji organu. Zaznaczyć należy również, że sama treść zaskarżonego rozstrzygnięcia z "[...]"r. nie koresponduje z treścią wniosku strony. Skarżący domagał się bowiem zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone. Tymczasem w sentencji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego decyzji z "[...]"r. organ wskazywał, że utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą Skarżącemu zwolnienia z opłacania należności z tytułu skałek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020r. do maja 2020r. Podkreślić należy, że w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej, w tym rodzaj świadczenia, ulgi lub uprawnienia o które ubiega się strona. Organ nie może samodzielnie (bez zgody strony – art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać wniosku strony, co zdaje się uczynił organ w niniejszej sprawie. Bez znaczenia pozostaje tu przesłana Skarżącemu w toku postępowania prowadzonego w I instancji propozycja zmiany zakresu wniosku. Wobec braku odniesienia się do ww. pisma organ nie był uprawniony do zmiany granic sprawy administracyjnej. Organ de facto nie rozstrzygnął zatem wniosku skarżącego co do istoty, wypowiadając się co do kwestii pozostającej poza granicami żądania, sformułowanego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Nie można także zaakceptować stanowiska w którym organ samodzielnie uznając, że sytuacja faktyczna strony nie mieści się w granicach normy prawnej regulującej warunki przyznania określonego świadczenia, orzeka co do innego rodzaju świadczenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że lakoniczne uzasadnienie zarówno decyzji wydanej zarówno w I jak i II instancji nie pozwala na ewentualne usuniecie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia jak i argumentacji stojącej u jego podstaw. Na marginesie, odnosząc się do wykładni art. 31 zo ustawy o COVID, wskazać należy za WSA w Szczecinie (wyrok z 2 grudnia 2020r. sygn. akt I Sa/Sz 758/20 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że konstrukcja przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych). Jak podnosił sąd, odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Wobec ujawnionych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym sprawy a zakresem żądania zawartego we wniosku, organ ustali w pierwszej kolejności, czy skarżący jest płatnikiem składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, a następnie, rozważy konieczność skierowania do skarżącego wezwania o którym mowa w art. 79a k.p.a. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.