II GSK 536/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/07 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. D. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/07 oddalił skargę L. D. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w G., po rozpatrzeniu wniosku L. D. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydanej przez Urząd Wojewódzki w G. w dniu [...] października 1984 r., Nr [...], działając w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniła, że na podstawie decyzji, wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), L. D. posiada przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno - budowlanej w zakresie prefabrykacji. W uzasadnieniu Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała m. in., iż stosownie do treści art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) osoby, które uzyskały uprawnienia przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują je w takim zakresie, w jakim to zostało określone w decyzji je nadającej. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia L. D., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i prawidłowo wyjaśniła wątpliwości odnośnie treści decyzji. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, zakres uprawnień nadanych wnioskodawcy na podstawie rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uzależniony był od posiadanego wykształcenia i przedstawionej praktyki zawodowej. Wnioskodawca przedstawił praktykę zawodową w wąskiej specjalizacji, dlatego organ na podstawie § 1 ust 5 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, mógł wydać stwierdzenie przygotowania zawodowego upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót wyłącznie w tym wąskim zakresie specjalizacji zawodowej. Na powyższe postanowienie L. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż zakres uprawnień uzależniony był od posiadanego przez wnioskodawcę wykształcenia i przedstawionej praktyki zawodowej. Sąd stwierdził, iż wynika to wprost z brzmienia § 11 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zgodnie z którym podstawę stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, z wyjątkiem funkcji rzeczoznawcy budowlanego, stanowią odpis dyplomu lub świadectwa ukończenia wyższej lub średniej szkoły technicznej, dyplomu mistrza oraz zaświadczenia o odbyciu wymaganej praktyki zawodowej lub ich poświadczony odpis oraz świadectwo z ostatniego miejsca pracy. Natomiast stosownie do § 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia, osoby, które odbyły praktykę zawodową wyłącznie w zakresie wąskiej specjalizacji zawodowej, mogą wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie tylko w zakresie objętym tą specjalizacją. W konsekwencji, jeżeli skarżący przedstawił praktykę zawodową w wąskiej specjalizacji właściwy organ mógł wydać stwierdzenie przygotowania zawodowego upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót wyłącznie w tym wąskim zakresie. Od powyższego wyroku L. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 1 ust. 5, § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), poprzez dowolne uznanie, że z uwagi na wykształcenie i praktykę zawodową wnioskodawca upoważniony jest do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót specjalności konstrukcyjno - budowlanej jedynie w zakresie prefabrykacji, - przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 - 3 k.p.a. poprzez niewyczerpanie materiału dowodowego w szczególności braku podjęcia inicjatywy przez Sąd dla zgromadzenia nowych dowodów, koniecznych do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L. D. podał, że przez trzydziestoletni okres wykonywania praktyki zawodowej "prefabrykacja" określona w decyzji była traktowana wyłącznie jako specjalizacja zawodowa, nieograniczająca jego uprawnień. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę m.in. na przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zgodnie z którym praktyka zawodowa, o której mowa w rozporządzeniu, powinna obejmować budowę obiektów budowlanych lub wytwarzanie konstrukcyjnych elementów budowlanych w zakresie specjalności, w której ma być pełniona samodzielna funkcja w budownictwie. Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia wymagały więc odbycia praktyki w ramach specjalności zawodowej, polegającej na wykonywaniu pracy związanej bezpośrednio z wykonywaniem robót budowlanych. Skarżący odbył tę praktykę w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej w okresie łącznie ośmiu lat, w czasie których brał udział w budowie obiektów powstających nie tylko z elementów prefabrykowanych, ale również konstrukcji wylewanych na mokro bezpośrednio na budynkach. W trakcie wykonywania robót wnioskodawca zapoznał się z procesem przygotowania zbrojeń, szalowania, stemplowania i betonowania elementów konstrukcyjnych. W ocenie L. D., decyzja z dnia [...] października 1984 r. nie zawęża jego uprawnień jedynie do zakresu prefabrykacji, za to wyraźnie stanowi, że jest on upoważniony do wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów budowli hydrotechnicznych i melioracji wodnych. Skarżący podał także, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, który powinien szczegółowo przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność, jakiego rodzaju prace wnioskodawca faktycznie wykonywał oraz w jakim zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących rozpoznawania sprawy w granicach wyznaczonych przez prawidłowo sformułowane zarzuty składające się na podstawy kasacyjne jest konieczne z dwóch powodów. Po pierwsze, podniesione zarzuty nie odnoszą się do przepisu, od oceny zastosowania którego przez organy obu instancji zależne było w pierwszym rzędzie rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Po drugie, zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany nieprawidłowo, to jest w sposób uniemożliwiający merytoryczne odniesienie się do niego. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego było wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydanej przez Urząd Wojewódzki w G. w dniu [...] października 1984 r. Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contratio zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804). Celem wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia jest więc wyjaśnienie przez organ wcześniejszego rozstrzygnięcia, a nie jego korygowanie. Jeżeli przedmiotem wyjaśnienia jest zakres posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych lub przygotowania zawodowego, zakres posiadanych przez stronę uprawnień lub przygotowania wyjaśnianych w postanowieniu należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji i mając na względzie przepisy będące podstawą jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 290/08, niepublikowany). Nie oznacza to jednak, by organ orzekający o wyjaśnieniu co do treści decyzji ponownie dokonywał wykładni i stosował przepisy, na których podstawie wcześniej rozstrzygnięto sprawę. Przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili wydawania wyjaśnianej decyzji są natomiast pomocne dla zrozumienia jej treści przez organ stosujący art. 113 § 2 k.p.a. Jak wynika z przedstawionych założeń kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej miała ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały art. 113 § 2 k.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ogóle nie zarzucono naruszenia tego przepisu. Kasator skupił się na materialnoprawnych podstawach decyzji z 1984 r. oraz odnosił się do różnorakich okoliczności faktycznych dotyczących jego przygotowania zawodowego i to w znacznej mierze z okresu następującego po wydaniu wyjaśnianej decyzji. Już ze wskazanych powodów nie był zasadny odnoszący się do sfery ustaleń faktycznych zarzut naruszenia przepisów postępowania. Kasator zmierzał bowiem do wykazania, że powinnością Sądu było zgromadzenie dowodów niezbędnych do ustalenia jego faktycznej praktyki zawodowej. Uszło ponadto jego uwadze, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola pod względem zgodności z prawem, o jakiej mowa w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w art. 3 § 1 p.p.s.a. nie polega na gromadzeniu dowodów i dokonywaniu ustaleń faktycznych, czego nie zmienia wyjątek określony w art. 106 § 3 - § 5 p.p.s.a. Niezależnie od przedstawionych uwag, zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wadliwie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie i doktrynie i to zarówno z początkowego okresu stosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. m. in.: wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 161/04, ONSA i WSA 2004 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 14, str. 632; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 370) jak i z późniejszego (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt FSK 104/05 i glosa A. Kubiak - Kozłowskiej, OSP 2007, nr 1, str. 36 - 42). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje rezultat odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie). Przedstawiona konstrukcja kontroli instancyjnej wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej sprowadza się do badania prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji, które to badanie ograniczone jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi zakresem zarzutów składających się na podstawy kasacyjne. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego zarzucane wady muszą dotyczyć postępowania przed sądem i wynikać z naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Istotną wskazówką w tym względzie jest fakt, że również rozważane z urzędu okoliczności odpowiadające podstawom nieważności odnosić się mogą jedynie do przebiegu postępowania przed sądem. Przypominając, że wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji, organ administracji nie stosuje ani nie dokonuje wykładni prawa materialnego obowiązującego w chwili wydawania wyjaśnianego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że już z tego powodu nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego obowiązującego we wskazanym momencie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane są zresztą w ten sposób, że odnoszą się w istocie do ich stosowania a nie wykładni. Kasator nie zarzuca, by Sąd I instancji źle rozumiał któryś z wymienionych przepisów. Twierdzi natomiast, że na podstawie tych przepisów błędnie określono zakres konkretnie oznaczonych uprawnień skarżącego. Odnosi się więc do procesu subsumpcji stanowiącego rodzaj stosowania prawa. Nie jest zrozumiałe, na czym miałoby polegać naruszenie art. 104 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem osoby, które, przed dniem wejścia w życie tej ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Jeżeli kasator uważa, że przepis ten nakazuje uwzględniać w ramach wyjaśniania wątpliwości na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. przygotowanie zawodowe uzyskane po wydaniu decyzji określającej ich zakres, to jest w błędzie już choćby z uwagi na brak odniesień w przepisie do procesowych skutków decyzji . Stan prawny obowiązujący w dniu [...] października 1984 r., w zakresie przydatnym do wyjaśnienia znaczenia wydanej wówczas decyzji, był tego rodzaju, że materię samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie regulował art. 18 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz wymienione rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r. W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono samodzielne funkcje w budownictwie, do których wykonywania, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i § 11, uprawnione były także osoby legitymujące się jedynie wykształceniem technicznym oraz praktyką zawodową. Stosownie do § 1 ust. 5 rozporządzenia osoby, które odbyły praktykę zawodową wyłącznie w zakresie wąskiej specjalizacji zawodowej, mogły wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie tylko w zakresie objętym tą specjalizacją. W tej sytuacji uzasadnione było wyjaśnienie, że określenie zakresu specjalizacji zawodowej jako "prefabrykacja" rzutowało na sposób rozumienia tej części decyzji, w której wskazano, do jakich czynności uprawniony był adresat decyzji. Inne wskazane w skardze kasacyjnej przepisy pozostawały bez związku z istotą wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).