I OSK 3107/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 68/12 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 3107/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania S.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 11 października 2011 r. o przyznaniu zasiłku celowego na opłatę energii elektrycznej w miesiącu październiku 2011 r. w kwocie 90,73 zł. Organ odwoławczy wskazał, że S.S. ma 48 lat i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą długotrwale bezrobotną i nie posiada własnego dochodu. Od lutego 2004 r. systematycznie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej, otrzymując pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności, opłaty rachunków za energię, pokrycie kosztów leczenia. W październiku 2011 r. organ przyznał mu pomoc w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 444 zł, zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w kwocie 100 zł oraz zasiłku celowego na opłatę energii elektrycznej w wysokości 90,73 zł. Kolegium stwierdziło, że pomoc udzielana przez ośrodek pomocy społecznej ma charakter subsydiarny, pomocniczy i jej rolą nie jest pokrywanie wszelkich kosztów utrzymania osoby wnioskującej. Skarżący powinien w pierwszej kolejności wykorzystać własne uprawnienia i możliwości do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.S., podniósł zarzut naruszenia art. 139 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wniósł o uznanie decyzji za niezgodną z prawem lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy w nowym składzie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, jednak decyzja o jego przyznaniu ma charakter uznaniowy. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko, że spełnienie kryteriów do przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że po stronie wnioskodawcy istnieje roszczenie o przyznanie świadczeń w żądanej wysokości. Organ rozpoznając wniosek musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej środkami pieniężnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną złożył S.S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i niepowołanie z urzędu dowodów uzupełniających mających na celu weryfikację zasadności wydania przez organ administracyjny skarżonej decyzji; 2/ prawa materialnego, tj. art. 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: a) zaaprobowaniu stanowiska organu odwoławczego, uznającego za prawidłowe przyznanie skarżącemu świadczenia pieniężnego na opłatę energii elektrycznej w wysokości 90,73 zł, b) niezakwestionowaniu przekroczenia przez organ II instancji granic uznania administracyjnego, polegające na dowolności w ograniczeniu zasiłku celowego skarżącemu bez podania wystarczającego uzasadnienia, c) zaaprobowaniu dokonanej przez organ odwoławczy wykładni i zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że przyznanie skarżącemu świadczenia w tak niskiej wysokości jest wystarczające. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd orzekający nie przeprowadził dowodów uzupełniających mających na celu dokładne zbadanie szczegółowych okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd z urzędu powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające ustalić, czy organ pomocowy posiada fundusze na zasiłki celowe (jeżeli tak, to na jakich zasadach wprowadził nagłe zmiany w ich przyznawaniu), oraz czy skarżący był stanie samodzielnie uzupełnić brakującą kwotę na opłatę energii elektrycznej. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że organy orzekające w żaden sposób nie uzasadniły zmiany dotychczasowych zasad przyznawanych zasiłków. Z dnia na dzień skarżący został pozbawiony dotychczasowego źródła finansowania, umożliwiającego mu korzystanie z energii elektrycznej. Taka dowolność w przydzielaniu zasiłku jest ewidentnie sprzeczna z prawem w rozumieniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości niższej, niż wnioskowana. W myśl będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, w ślad zresztą za organami, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). Tymczasem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 39 ustawy o pomocy społecznej został tak oto uzasadniony, że organ nie ma dowolności w przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, a fakultatywność decyzji odnosi się do otwartego katalogu potrzeb. Podnieść jednak należy, że w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Należy również pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleniach organów, że skarżący od lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłku okresowego, zasiłków celowych na dożywienie, zakup leków czy leczenie, na opłatę rachunków. Jego sytuacja materialna i życiowa jest zatem znana pracownikom opieki społecznej. Za niewadliwe należy uznać także ustalenie zakresu pomocy udzielanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], z której wynika, że pomoc udzielana skarżącemu nie odbiega od średniej kwoty zasiłków udzielanych innym potrzebującym. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie mógł przynieść również oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza możliwość przeprowadzenia przez Sąd, w określonych warunkach, dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustanawia zatem kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w oparciu o procedurę określoną w p.p.s.a. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. daje zatem podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może on być natomiast wykorzystywany w celu rozpatrzenia wniosków dowodowych dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, której rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej (wyrok NSA z 29 maja 2007 r., I GSK 1511/06, niepubl.). Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zmierzała zaś argumentacja uzasadniająca postawienie tego zarzutu. Ponadto możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a z akt sprawy wynika, że nie był), to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.