II OSK 1401/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. –J. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 55/08 w sprawie ze skargi G. K. –J. i M. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]10 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 55/08 oddalił skargę G. K-J. i M. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania G. K. –J. i M. J. od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych przy dworze w B. , w terminie do dnia 30 września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu zakończenia nakazanych prac, wyznaczył nowy termin ich zakończenia - do dnia 30 maja 2008 r., a w pozostałej części utrzymał tą decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wzniesiony w XVI wieku dwór w B. , wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 1961 r. Jest on jedną z najcenniejszych renesansowych rezydencji zachowanych na terenie Ziemi Lubuskiej. Właściciele dworu G. K. –J. i M. J. nabyli ww. zabytek w dniu 1 lutego 1990 r. W chwili zakupu mieli oni wiedzę o stanie technicznym dworu, czego dowodzi zapis w pkt 9 aktu notarialnego (Rep. 223/1990), w którym zobowiązali się do przeprowadzenia remontu zabytku w ciągu czterech lat. Pomimo tego, do chwili obecnej nie zostały podjęte żadne prace naprawcze przy tym cennym zabytku, a jego stan techniczny ulega stopniowemu pogorszeniu. G. K. –J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części dotyczącej wyznaczenia nowego termin zakończenia nakazanych prac do dnia 30 maja 2008 r. W skardze wnieśli o uchylenie Decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. w zaskarżonym zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie - niezgodne z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych. W ocenie skarżących, czas minimalny potrzebny na wykonanie nakazanych robót budowlanych przy zabytku w sposób prawidłowy wynosi około 2,5 roku. Dotrzymanie nowego terminu zakończenia robót budowlanych i zabezpieczających wskazanego w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. nie jest realne, nawet gdyby dochowali oni najwyższej staranności przy przygotowaniu i prowadzeniu prac budowlanych oraz nie uwzględnia okoliczności wskazanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu położonego w B. W związku z powyższym Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, którą nakazał skarżącym jako właścicielom zabytku niezwłoczne wykonanie prac zabezpieczających. Decyzję tę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zmienił zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. w zakresie terminu wykonania robót zabezpieczających, określając termin ich wykonania do dnia 30 maja 2008 r.; w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Częściowo więc zarzut skarżących zgłoszony w odwołaniu odnośnie do zbyt krótkiego terminu na przeprowadzenie prac zabezpieczających, został uwzględniony. Minister bowiem określił termin ten jako dwukrotnie dłuższy w stosunku do terminu ustalonego przez organ pierwszej instancji, chociaż nie tak długi (2,5 roku) jak postulowali skarżący. Sąd wskazał, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. W niniejszej sprawie materialną podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Zatem jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności. Jak stwierdził Sąd, główny zarzut skargi sprowadzał się do kwestii terminu na przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych określonego przez organy orzekające niezgodnie z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych. Sąd zważył, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponuje wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu - na przykład opinii kompetentnej w tym zakresie osoby - na okoliczność, że zachowanie terminu wyznaczonego przez organy orzekające jest niemożliwe. Z powyższych względów nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno ta decyzja jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszyły prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku G. K. –J. i M. J. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną- zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - wskazując naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003, nr 162, poz. 1568 wraz ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - niezgodne z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych; 2. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał prawidłowej kontroli skarżonych decyzji administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy decyzją z dnia [...] września 2007 r. zmienił termin wykonania robót zawarty w decyzji organu I instancji i określił go do dnia 30 maja 2008 r., choć nie jest on tak długi jak wnosili skarżący w odwołaniu z dnia 1 czerwca 2007 r. - czym naruszył art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - niezgodne z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych. Nowy termin do zakończenia robót budowlanych i zabezpieczających wskazany w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. jest nierealny do dotrzymania przez skarżących, nawet gdyby dochowali oni najwyższej staranności przy przygotowaniu i prowadzeniu prac budowlanych oraz nie uwzględnia okoliczności wskazanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. Skarżący wskazali, że historyk sztuki ani architekt bez jakiejkolwiek wiedzy praktycznej zdobytej na budowie - a takiej nie posiada większość pracowników Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków — nie jest w stanie rzetelnie ocenić terminu potrzebnego na wykonanie prac. Znaczna część pracowników urzędu jest historykami sztuki i nie posiada jakiejkolwiek wiedzy teoretycznej oraz praktyki w dziedzinie budownictwa. Takiej wiedzy nie posiadają również pracownicy Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stąd w prowadzonych postępowaniach organy nadzoru konserwatorskiego często korzystają z opinii wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego. Organy administracyjne wyspecjalizowane w ochronie zabytków powinny wiedzieć, że przeprowadzenie całego procesu budowlanego w zakresie objętym skarżoną decyzją wymaga o wiele więcej czasu niż okres wskazany w obu decyzjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Na podstawie powyższego przepisu organ I instancji nakazał skarżącym - właścicielom obiektu zabytkowego dworu w B. przeprowadzenie robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem zabytku w zakresie obejmującym: 1) naprawę dachu, poprzez wymianę dachówki i gąsiorów oraz obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych wraz z wykonaniem odprowadzenia wody korytkami betonowymi poza obrys budynku, 2) wykonanie izolacji ław i ścian fundamentowych w celu zabezpieczenia przed bezpośrednim działaniem wód gruntowych poprzez zastosowanie ekranów z tłustej gliny, 3) przemurowanie przypór od strony południowo-wschodniej i północno-zachodniej, 4) przemurowanie spękań w ścianach zewnętrznych i wewnętrznych budynku, 5) wzmocnienie konstrukcji drewnianej stropów nad parterem i pierwszym piętrem, 6) uzupełnienie szklenia w oknach, 7) wykonanie nowej stolarki okiennej w oknach na wzór istniejącej, usytuowanej na pierwszym piętrze, w południowo-wschodnim narożniku dworu, 8) zabezpieczenie portalu i wejścia do dworu przed spadającymi elementami detalu architektonicznego (attyki) i 9) usuniecie samosiewów roślinności z murów kurtynowych dziedzińca. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest jednak zakres robót zakreślony w decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, lecz termin ich wykonania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucono, że termin wyznaczony przez organ II instancji na wykonanie powyższych robót jest nierealny, niezgodny z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków. Należy wskazać, że powołany wyżej przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest skonstruowany na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia prac konserwatorskich czy robót budowlanych oraz nakazany termin ich wykonania ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Z tego względu kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu ma charakter ograniczony i sprowadza się do oceny czy organ ochrony zabytków nakładając obowiązek przeprowadzenia wymienionych wyżej prac działał zgodne z przepisami postępowania administracyjnego czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego spełnia wymienione wyżej wymagania i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponuje wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku. Podważanie kompetencji organu ochrony zabytków w tym zakresie przez wnoszących skargę kasacyjną jest natomiast nieuzasadnione. Należy ponadto zauważyć, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił termin na wykonanie przedmiotowych robót jako dwukrotnie dłuższy od terminu ustalonego przez Wojewódzkiego Konserwator Zabytków. Termin ten liczony od wydania decyzji przez organ I instancji wynosi ponad rok. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty, że termin powyższy jest nierealny i niezgodny z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych są zaś gołosłowne i nie podparte jakąkolwiek specjalistyczną opinią. Należy przy tym zauważyć, że przesłanką zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zapobieżenie zniszczeniu lub uszkodzeniu zabytku. Wyznaczenie zatem zbyt długiego terminu na wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych niweczyłoby sens zastosowania powyższego przepisu. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również okoliczność, że w chwili zakupu zabytkowego dworu w B. w 1990 r. skarżący posiadali wiedzę o stanie technicznym zabytku i zobowiązali się do przeprowadzenia jego remontu w ciągu czterech lat, czego dowodzi zapis w pkt 9 aktu notarialnego (Rep. 223/1990), a którego to remontu nie wykonali. W takiej sytuacji należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę G. K. –J. i M. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r., w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nie naruszył przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie niniejszej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych w przepisie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego jest nieuzasadniony. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.