II OW 117/18

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zwanym dalej "SKO", w P., a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. W uzasadnieniu SKO w P. wskazało, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 407/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. W związku z tym wyrokiem przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji dotychczasowej Prezydent przekazał SKO celem załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia. Z opinii prawnej wykonanej na zlecenie organu I instancji wynika, że organ ten uznał się za wyłączony od załatwienia sprawy. W ocenie SKO, okoliczność, że w przedmiotowej sprawie wyłączeniu podlega Drugi Zastępca Prezydenta Miasta P. i pracownicy urzędu mu podlegli (art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie oznacza, że Prezydent Miasta P. nie jest nadal zdolny do załatwienia sprawy. Postępowanie może być dalej prowadzone przez pozostałych pracowników Urzędu Miasta (około 1000 osób), a decyzję może podpisać Prezydent Miasta, Pierwszy Zastępca Prezydenta, lub pracownicy wydziałów Urzędu Miasta nie podległych organizacyjnie i służbowo Drugiemu Zastępcy Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260), do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie. Zatem bezstronność jest wpisana w status urzędnika samorządowego. Oznacza to, ze nawet osoby służbowo podległe Drugiemu Zastępcy Prezydenta powinny gwarantować bezstronność prowadzonego przez siebie postępowania, pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Organ I instancji przesyłając akta do SKO w P. nie przeprowadził żadnych czynności w kierunku zapytania poszczególnych pracowników, czy są jakieś okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności (art. 24 § 3 K.p.a.). Niewątpliwie nie doszło do wyłączenia pracowników Urzędu Miasta P. w takiej skali, aby organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 K.p.a.). W odpowiedzi na wniosek Prezydent wskazał, że w związku z ujęciem w ww. wyroku WSA w Poznaniu kwestii wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy w Urzędzie Miasta P. powstał poważny problem związany z mającymi podstawy w ustawie o samorządzie gminnym zagadnieniami struktury organizacyjnej Urzędu oraz brakiem pracowników w wydziałach Urzędu niepodlegających Drugiemu Zastępcy Prezydenta, które w sposób fachowy mogłyby zająć się zbadaniem i załatwianiem przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego Prezydent, kierując się przepisem art. 26 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do załatwienia SKO. Wyjaśnił, że Urząd Miasta działa na podstawie regulaminu organizacyjnego, nadanego zarządzeniem Prezydenta, w którym określa on jego organizację i zasady funkcjonowania (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Regulamin organizacyjny Urzędu określa m.in., że Prezydent może część spraw Miasta P. powierzyć swoim zastępcom (w zakresie określonym w odrębnym zarządzeniem), którzy nadzorują określone wydziały Urzędu (§§ 18-20 Regulaminu). W przedmiotowej sprawie dot. ochrony przed hałasem, jej załatwienie leży w zakresie działań Wydziału Ochrony Środowiska (§ 30 ust. 1 pkt 18 Regulaminu). Prezydent w zarządzeniu nr 153/2018/P z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie zadań i kompetencji Prezydenta Miasta P., powierzenia określonych spraw Miasta Zastępcom Prezydenta i Sekretarzowi oraz zakresu zadań Skarbnika (zmienionego zarządzeniem nr 274/2018/P z dnia 18 kwietnia 2018 r.) delegował zadania dotyczące m.in. ochrony środowiska Zastępcy Prezydenta do spraw polityki przestrzennej, transportu oraz ochrony środowiska – Drugiemu Zastępcy Prezydenta – zob. § 5 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 1. W konsekwencji, wydanie decyzji określającej dopuszczalne wartości poziomu hałasu znalazło się wśród zadań i kompetencji ww. Zastępcy, tym bardziej, że to w wydziałach Urzędu jemu podległych, zwłaszcza w Wydziale Ochrony Środowiska, który decyzje w takich sprawach przygotowuje, zatrudnione są osoby posiadające stosowne wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie – specjaliści w dziedzinie ochrony środowiska, w tym akustyki. W związku z tym, że w toku postępowania administracyjnego bezstronność Drugiego Zastępcy Prezydenta została zakwestionowana, a także w związku z poczynionym w tak rozległym zakresie wyłączeniu pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta, wynikającym z wyroku WSA, przedmiotowa sprawa została przekazana do SKO. Nie sposób też wymagać od Prezydenta, żeby tylko dla załatwienia przedmiotowej sprawy dokonywał reorganizacji Urzędu, czy też zmieniał zakres zadań, obowiązków i kompetencji swoich zastępców lub dokonywał rekrutacji osób biegłych w dziedzinie ochrony przed hałasem do innych wydziałów Urzędu niepodlegających Drugiemu Zastępcy Prezydenta. Ponadto SKO jest właściwe do załatwienia sprawy ze względu na treść art. 26 § 2 K.p.a. Tenże przepis służy do rozwiązania problemów powstałych w konkretnych i indywidualnych przypadkach, dając możliwość wyjścia z trudnej sytuacji powstałej wskutek wyłączenia organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy SKO w P., a Prezydentem Miasta P. spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają od problemów wewnątrz organizacyjnych Urzędu związanych z załatwieniem sprawy administracyjnej utratę kompetencji przez właściwy organ bądź zaistnienie przesłanki do wyłączenia organu i konieczności rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia. Tego rodzaju okoliczność (problemy wewnątrzorganizacyjne Urzędu) nie mieści się w przesłankach wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 i art. 25 K.p.a. Nie mógł mieć tym samym zastosowania w sprawie art. 26 § 2 K.p.a., tym bardziej, że przepis ten ma zastosowanie do wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a w przedmiotowej sprawie w związku z wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 407/17, na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 i art. 24 § 3 K.p.a., wyłączeniu podlega Drugi Zastępca Prezydenta Miasta P. oraz pracownicy podlegli temu Zastępcy. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie prowadzi zatem do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu, a przede wszystkim nie prowadzi do wyłączenia organu właściwego w sprawie zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu, ponieważ co do zasady prawnie to Prezydent Miasta P. wydaje decyzję administracyjną określającą dopuszczalny poziom hałasu, a podlegli mu pracownicy mogą to czynić tylko w jego imieniu. Przy czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzależniają zaistnienia przesłanek wyłączenia pracowników lub organu od treści regulaminów, które mają znaczenie tylko wewnątrz organizacyjne (nie stanowią obecnie aktu prawa miejscowego). Ponadto należy mieć na względzie, że urząd to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy – w tej sprawie również tych, które wynikają z kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu. W tych warunkach treści regulaminu nie należy odczytywać jako przeszkody do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez właściwy organ administracyjny, tym bardziej, że z treści samego regulaminu organizacyjnego wynika, że to Prezydent przy pomocy Urzędu realizuje określone zadania, a pracownicy Urzędu załatwiają indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnień Prezydenta. Wynika z tego, że niezależnie od podziału organizacyjnego Urzędu, Prezydent może upoważnić konkretnego pracownika do załatwienia sprawy i to od jego polityki kadrowej zależy czy konkretna sprawa administracyjna zostanie załatwiona przez pracownika posiadającego odpowiednią wiedzę. W konsekwencji, brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta P. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Dlatego zgodnie z art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 91-92 ustawy o samorządzie powiatowym organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy pozostaje Prezydent Miasta P.. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.