II SA/Kr 416/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. i E. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2022 roku znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. i E. O. (dalej: skarżący) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 2 lutego 2022 r. znak WI-I.7840.15.47.2021.BG utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 25 maja 2021 r. znak AB.6743.199.2021.KS, którą został wniesiony sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...]. W stanie faktycznym sprawy, skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zgłosili pismem z 10 marca 2021 r. zamiar rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] obr[...] w [...]. Skarżący wskazali, że przedmiotowe ogrodzenie jest usytuowane wokół nieczynnego ujęcia wody i utrudnia wykonywanie praw wynikających z własności gruntu. Na wezwanie organu, skarżący nadesłali zgłoszenie na urzędowym formularzu oraz wyjaśnili, że ogrodzenie nie jest wpisane do rejestru zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków, określili wysokość ogrodzenia (2 m) oraz jego odległość od granic sąsiednich działek. Nadmienili, że złożyli do Burmistrza Miasta [...] wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie rozbiórki ogrodzenia. Decyzją z 25 maja 2021 r. organ I instancji wniósł sprzeciw wobec wykonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ wskazał, że mimo wyjaśnień organu, zawartych w postanowieniu z 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wezwania o uzupełnienie wniosku i brakujących dokumentów, przedłożonej dokumentacji nie można uznać za kompletną. Zgłodzenie wypełniono na druku nieprzewidzianym do zgłoszenia rozbiórki (PB-2, zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zamiast PB-4). Jak zaznaczył organ, w zgłoszeniu nie opisano dokładnie kolejności realizacji prac i materiałów, z jakich są wykonane poszczególne elementy obiektu, nie wskazano nazwy ulicy, kodu pocztowego i nazwy jednostki ewidencyjnej, nie wymieniono załączników, jakie zostały przedłożone, nie dołączono zgody właścicieli obiekty na wykonanie rozbiórki, kopii mapy zasadniczej z naniesionym zakresem robót i odległościami od granic sąsiednich działek, a na zdjęciach obiektu nie uwzględniono jego wysokości i położenia względem stron świata. W zgłoszeniu nie określono sposobu zabezpieczenia terenu ujęcia wody przed wejściem osób nieupoważnionych. Organ zważył, że ogrodzenie ma wysokość 2 m, zatem aby można je było rozebrać w oparciu o zgłoszenie, jego odległość od granic sąsiednich działek winna wynieść minimum 1 m. Z przedłożonych dokumentów wynika natomiast, że będzie ono rozbierane bezpośrednio przy granicy z dwiema działkami. W związku z powyższym, zgłoszona rozbiórka ogrodzenia wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucili organowi, że przed wydaniem rozstrzygnięcia nie zapewnił stronom możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i nie wskazał, które przesłanki nie zostały spełnione. Podkreślili, że wypełniony druk otrzymali wraz z wezwaniem organu. Zdaniem skarżących, organ błędnie przyjął, że ogrodzenie będzie rozbierane bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami, bowiem odległość od nich wynosi odpowiednio 37 i 25 metrów. Odnosząc się do zabezpieczenia ujęcia wody przed wejściem osób nieuprawnionych, skarżący wskazali, że gdyby organ nałożył na nich obowiązek wskazania sposobu zabezpieczenia terenu, to wyjaśniliby, że zostanie on zabezpieczony płotem. Decyzją z 2 lutego 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że znajdujący się na działce inwestycyjnej fragment obiektu stanowi mur zasypany od strony północnej ziemią, która przykrywa niezidentyfikowany obiekt. Różnica wysokości przy ogrodzeniu i na obiekcie wynosi 1,48 m, ponadto na obiekt wiodą schodki. Obiekt ten znajduje się w niewielkiej odległości od muru. Tuż za murem, na wysokości jego górnej krawędzi, jest ziemia przysypana śniegiem, a mur na tym odcinku posiada barierkę zapobiegającą wypadnięciu osoby obsługującej elementy techniczne znajdujące się na dachu obiektu. Powyższe potwierdzają wydruki z geoportalu oraz z google maps. Wynika z tego, że na tym fragmencie przedmiot zgłoszenia nie jest zwykłym murem stanowiącym ogrodzenie, ale jest konstrukcją oporową. Ta zaś zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane) jest budowlą. Organ II instancji podzielił ustalenia starosty dotyczące tego, że przedmiot zgłoszenia dochodzi do granicy z sąsiednimi działkami. Wyszczególnił także, że skarżący nie przedłożyli zgody właściciela obiektu przeznaczonego do rozbiórki, zaś w aktach znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że właściciel nie udzielił zgody na rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Organ wskazał ponadto, że rozbiórka metalowego ogrodzenia z murowanymi fragmentami, które stanowi pozostałą część przedmiotu zgłoszenia, nie podlega weryfikacji przez organy administracyjno-budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zaznaczył, że w postępowaniu uproszczonym, jakim jest zgłoszenie, nie obowiązują regulacje wynikające z art. 10 czy art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy oraz nieustalenie przez organ rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot zgłoszenia, a także nieuwzględnienie przy jej załatwianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; b) art. 8 K.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a przejawiający się wadliwą interpretacją przepisów w celu odmowy realizacji praw słusznie przyznanych skarżącym; c) art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który zapewniałby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy; d) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 75 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niedziałanie przez organ w niniejszej sprawie w sposób wnikliwy; e) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie żadnych wiarygodnych dowodów, w oparciu o które organ poczynił przyjęte w decyzji ustalenia za udowodnione, w tym przyjął, że sporne ogrodzenie spełnia funkcję konstrukcji oporowej; f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że w trybie toczącego się postępowania administracyjnego zachodnia część ogrodzenia stanowi konstrukcję oporową bez dokładnego wyjaśnienia na czym miałaby polegać funkcja oporowa tej części ogrodzenia, a tym samym braku zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszył wymóg prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, a tym samym okoliczność z całą pewnością doprowadziła w sposób istotny do naruszenia przepisów postępowania; g) art. 138 § 1 pkt. 2 oraz § 2 w zw. z art. 105 K.p.a poprzez niezastosowanie tych przepisów, w wyniku czego została utrzymana w mocy decyzja starosty. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowej sprawy; W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie 30 dni decyzji poprzedzonej dowodem z oględzin, celem ustalenia wysokości przedmiotu zgłoszenia oraz odległości od granic działek, względnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podnieśli, że organy nie ustaliły funkcji, jaką pełni mur. Zaznaczyli, że mur nie powstrzymuje osuwania się ziemi i pełni funkcję typowo ogrodzeniową. W ocenie skarżących, nawet gdyby przyjąć, że ogrodzenie pełni funkcję oporową, to – przy wysokości 2 metrów – jest oddalone od sąsiednich działek o więcej niż 1 metr, zatem jego rozbiórki można dokonać bez pozwolenia na rozbiórkę. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażoną uprzednio argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy przedmiot zgłoszenia skarżących kwalifikuje się do rozbiórki na podstawie pozwolenia na rozbiórkę, czy też na podstawie zgłoszenia w trybie art. 31 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Jak precyzuje zaś art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowle należy rozumieć m.in. konstrukcje oporowe. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "konstrukcja oporowa". Znaczenie tego pojęcia należy odkodować w drodze zastosowania wykładni językowej i wykładni zewnętrznej systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 456/21). Zwrot "konstrukcja" w znaczeniu językowym oznacza pewną budowlę, strukturę, natomiast przymiotnik "oporowy" rozumieć należy jako stawiający opór, działający na zasadzie oporu, czyli przeciwstawiający się, nieulegający działającej nań sile (S. Skorupka, H. Auderska, Z. de Bondy-Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968, s. 297, 512. Zob. także: Słownik Języka Polskiego https://sjp.pl/: oporowy – stawiający opór; mający opór; działający na zasadzie oporu). Takie rozumienie pojęcia "konstrukcja oporowa" odpowiada również definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zgodnie z którą określenie to oznacza budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. W konsekwencji, funkcją konstrukcji oporowej jest zachowanie położenia przylegającego doń środowiska, mimo działających nań sił (zachowanie stateczności). Podobna definicja "konstrukcji oporowej" znajduje się w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. nr 63, poz. 735 ze zm.). Zgodnie nią, przez konstrukcje oporową rozumie się budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych, W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że celem konstrukcji oporowej (muru oporowego) jest zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1371/05, z 21 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 667/05, z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10). Wbrew zarzutom skargi, organy trafnie przyjęły, że przedmiot zgłoszenia w jego zachodniej części ma charakter konstrukcji oporowej. Potwierdza to materiał zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności dokumentacja fotograficzna (k. 25, nasyp ziemi widoczny po prawej stronie zdjęcia oraz k. 23, nasyp ziemi po lewej stronie zdjęcia), na podstawie której można przyjąć, że bezpośrednio za murem znajduje się nasyp ziemi. Istnienie nasypu potwierdzają również odczyty wysokości z mapy zasadniczej oraz umieszczone na mapie schodki prowadzące na nasyp. Charakterystyczny dla konstrukcji oporowej jest także materiał, z którego wykonany jest ten fragment ogrodzenia. W pozostałej części jest to ogrodzenie ażurowe (metalowe pręty z murowaną podmurówką), natomiast wzdłuż nasypu przekształca się ono w pełny mur, bez prześwitów. Samo oznaczenie przez skarżących danej budowli, jako ogrodzenie, nie może mieć decydującego znaczenia, istotne jest bowiem ustalenie jaką funkcję ma pełnić taka budowla. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony jako konstrukcja oporowa w formie muru, mająca zabezpieczać nasypaną ziemię przed jej osunięciem się na sąsiedni teren. Taka funkcja budowli wyłania się jednoznacznie z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że budowla ma mniej niż 8 metrów wysokości, w związku z czym należało wziąć pod uwagę pozostałą przesłankę zawartą w art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. określić czy odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości budowli. W zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że przedmiot zgłoszenia dochodzi do granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...]. Stąd niemożliwe jest, aby odległość od granicy działki była mniejsza niż połowa wysokości budowli. Odnosząc się do odległości podawanych przez skarżących, to – jak wynika z załączonego przez nich (k. 26 akt administracyjnych) wydruku – były one mierzone począwszy od zbiegu ścian ogrodzenia w jego wschodniej, ażurowej części, natomiast przedmiotowa konstrukcja styka się z działkami nr [...] i [...] w zachodniej części ogrodzenia, czyli tam gdzie stanowi ono konstrukcję oporową. Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę, że podstawą rozstrzygnięcia organów było także niezałączenie do zgłoszenia rozbiórki zgody właściciela obiektu na rozbiórkę. Obowiązek ten wynika z art. 31 ust. 2 powołanej ustawy, który do zgłoszenia rozbiórki każe odpowiednio stosować m.in. art. 30b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis statuuje dla inwestora obowiązek złożenia zgody na rozbiórkę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopii. Brak tego dokumentu obliguje organ do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia na podstawie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 31 ust. 2, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. W stanie faktycznym sprawy niesporne jest, że skarżący takiej zgody nie przedłożyli. Nawet w skardze przyznano, że skarżący dopiero zwrócili się do właściciela ogrodzenia o wyrażenie zgody na dokonanie rozbiórki. Mając na względzie przytoczone okoliczności, nie jest zasadny akcentowany przez skarżących zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Wobec niespełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, organ zasadnie odmówił jego zastosowania. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze prawniczej, ukształtował się pogląd, że zgłoszenie przez inwestora zamiaru realizacji określonej inwestycji nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, a jest jedynie sformalizowaną czynnością administracyjną – oświadczeniem danego podmiotu, że zamierza realizować określone przedsięwzięcie budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 430/18 i powołane tam orzeczenia). Zasadniczo zamierzeniem ustawodawcy było, aby inwestor mógł szybko realizować inwestycję. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami K.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w Prawie budowlanym (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Niezależnie od powyższego, stwierdzić przychodzi, że w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy, którymi były: charakter budowli, jej styczność z sąsiednimi działkami oraz nieuzupełnienie przez skarżących brakujących dokumentów. Poczynione ustalenia znalazły przy tym odzwierciedlenie we właściwie sporządzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z podaniem dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).