II OSK 1795/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 323/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 323/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami w parterze, wewnętrznymi instalacjami oraz na ukształtowanie terenu tj. budowę dojazdów, dojść, miejsc parkingowych i zjazdu z ul. [...], położonych na działkach nr ewid. 1/3, 1/11, 1/8 i 13/7 przy ul. [...] w Lublinie. Od decyzji tej odwołała się Lubelska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Lublinie (dalej powoływana, jako LSM), wskazując na to, iż nie uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony oraz nie była, jako strona traktowana przez organ I instancji. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że LSM nie została uznana za stronę postępowania w związku z ustaleniem przez organ I instancji, że działka należąca do Spółdzielni nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Wobec tego nie może ona skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta Lublina decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 303/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę LSM przyjmując, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania LSM przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm. – powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane). W wyniku wniesionej przez LSM skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że budynek LSM przy ul. [...] pozostaje w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji przy ul. [...], bowiem jak wynika z opisu technicznego projektu oraz przedłożonej opinii geotechnicznej wyklucza się realizację projektowanego obiektu bez wykonania odpowiednich zabezpieczeń skarp ze względu na prawdopodobieństwo zagrożenia warunków stateczności istniejącego obiektu należącego do Spółdzielni. Wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny także decyzji organu II instancji Wojewoda Lubelski powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku wiąże organy administracji w tej sprawie, wobec czego należało uznać, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie również przepisy postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i zgromadzenie materiału dowodowego oraz art. 10 Kpa - przez niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu. W związku z powyższym Prezydent Miasta Lublina powinien przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uwzględniając wyrok NSA oraz stan faktyczny realizowanej budowy na dzień rozpatrywania wniosku. W związku z decyzją Wojewody Lubelskiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wstrzymał roboty budowlane na budowie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Lublinie zobowiązując inwestora do zabezpieczenia terenu budowy oraz przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu 11 maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody Lubelskiego wydaną w dniu [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 78 Kpa. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w sprawie nie zachodziła konieczność wydawania decyzji kasacyjnej, bowiem organ odwoławczy dysponował przedłożonymi przez inwestora opracowaniami wskazującymi na to, że nie zachodzi jakiekolwiek zagrożenie dla budynku przy ul. [...]. Odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski poinformował, że organ I instancji prowadząc postępowanie po uchyleniu przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia 20 maja 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę wobec ustalenia na podstawie wpisów w dzienniku budowy, że roboty budowlane zostały zakończone (stan surowy zamknięty z dużym zaawansowaniem robót wykończeniowych). Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron nie wniosła odwołania. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Lubelski był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., z któryej wprost wynikała konieczność potraktowania LSM jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spółce [...]. W szczególności zdaniem Sądu chodził o przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji z udziałem LSM. Tylko, bowiem w ten sposób mogła w ocenie Sądu zostać spełniona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) prowadzonego z udziałem strony. Sąd stwierdził, że nie mogą być uchylane, jako niezgodne z prawem, decyzje administracyjne, których intencją jest spełnienie zasad kodeksowych, zwłaszcza, jeżeli dzieje się to w wyniku zastosowania się organu do wiążącego ten organ orzeczenia NSA. Z tych samych przyczyn Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia pozostałych przepisów Kpa w szczególności art. 136 przyjmując, że złożone przez inwestora dokumenty w postaci opinii geotechnicznej, projektu palisady i operatu pomiarowego badania przemieszczeń pionowych winny być analizowane z udziałem strony na etapie postępowania przed organem I instancji. Za częściowo zasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa, stwierdzając jednocześnie, że sama lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie jest wystarczającą przesłanką do jej uchylenia, bowiem nie mogła ona wpłynąć na w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie wyłącznie przepisów postępowania tj. 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja obarczona była szeregiem błędów natury materialno – i formalnoprawnej polegających na: a) naruszeniu art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne uznanie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, b) art. 6 i art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy dokumentów przedłożonych przez skarżącą spółkę na etapie postępowania odwoławczego, c) art. 136 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, d) art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli - podmiotów, które podpisały z [...] umowy przedwstępne zobowiązujące do wybudowania i sprzedaży lokali, interesów podwykonawców i wykonawców realizujących prace budowlane, 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw, 3) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy analiza okoliczności faktycznych sprawy i stanu inwestycji uprawniała do wydania orzeczenia stwierdzającego, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie w przypadku podzielenia poglądu, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, podnosząc, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a więc rozstrzygnięciu merytorycznym. Skorzystanie natomiast z przepisu art. 138 § 2 Kpa powinno nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine powołanego przepisu a mianowicie, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo zachodzi konieczność jego przeprowadzenia w znacznej części i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do możliwości skorzystania z przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a odpowiednie dokumenty uzupełniające postępowanie dowodowe zostały przez inwestora doręczone w trakcie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skorzystanie z możliwości, jakie daje przepis art. 136 Kpa nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ LSM wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji i to odwołanie nie zostało rozpoznane z tej przyczyny, że spółdzielni odmówiono przymiotu strony. Ponadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77, 78 i 107 § 3 Kpa jedynie lakonicznie stwierdzając, iż postępowanie Wojewody Lubelskiego było prawidłowe i przeprowadzone z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano także, iż wydana została ostateczna decyzja przez organ I instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania skarżącej spółce pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc są podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, pomimo częściowo zasadnych zarzutów, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie pomimo wymienienia w uzasadnieniu swojego orzeczenia decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 Kpa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] sp. z o.o. nie ocenił tej decyzji, a jest to kwestia mająca istotne znaczenie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może, więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można, bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r., II OSK 337/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie więc Prezydent Miasta Lublina wskazał w swojej decyzji z dnia 20 maja 2009 r., iż postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. W niniejszym postępowaniu administracyjnym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07 organ odwoławczy posiadając wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W tej też części zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 138 § 2 Kpa jest uprawniony, jednakże mając na uwadze, iż organ I instancji naprawił błąd organu odwoławczego nie może on zostać uwzględniony. Kwestia ta nie uszła uwadze Sądu I instancji jednakże nie została ona prawidłowo oceniona, a Naczelny Sąd Administracyjny może to uchybienie sprostować w uzasadnieniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oczywiście nie oznacza to, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta niezgodnie z przepisami prawa i stanowi samowolę budowlaną, gdyż po wydaniu ostatecznej decyzji przez Wojewodę Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa do momentu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 grudnia 2008 r. decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skarżącej spółce była ostateczna, a więc na jej podstawie inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane. Uchylenie natomiast decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007 r. spowodowało, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. straciła walory ostateczności a organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać odwołanie i orzec w sprawie merytorycznie w kwestii pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż inwestycja w znacznym zakresie została zrealizowana, a ponieważ pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych inwestycji, dlatego zasadnie uznano, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Organ architektoniczno – budowlany nie jest bowiem powołany do oceny wykonanych robót budowlanych, a tym bardziej ich legalizacji. W tym przedmiocie powinny orzekać organy nadzoru budowlanego i takie postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Lublin z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sposób bardzo czytelny i szeroki przedstawia problem zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w tym postępowaniu, jednakże z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego te kwestie nie przekładają się bezpośrednio na istotę prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie można także w zupełności zgodzić się z tą częścią uzasadnienia, z której wynika, iż organ odwoławczy był związany poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "że należy przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem LSM jako strony postępowania" oraz, że "treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzić mogła wyłącznie do stwierdzenia potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z udziałem strony". Przede wszystkim powyższe stwierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., w tym, bowiem uzasadnieniu stwierdzono, "że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co czyni skargę kasacyjną opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a uzasadnioną". Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji powodowałoby, iż nie mogłaby zostać wydana jak najbardziej prawidłowa w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. Odnośnie zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji to jest on nieuprawniony, gdyż stosowanie tegoż przepisu dotyczy innych przypadków, a mianowicie w praktyce w postępowaniu przed sądem administracyjnym stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa może mieć miejsce w przypadku ustalenia przez ten sąd wady decyzji powodującej jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 Kpa, która wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz w postępowaniu wznowieniowym, kiedy upłynęły terminy określone w art. 146 § 1 Kpa. Natomiast w przedmiotowej sprawie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Wojewody Lubelskiego mogła zostać ewentualnie wyeliminowana na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c przy oczywiście spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze przede wszystkim prawidłową decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 20 maja 2009 r. uznał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu po sprostowaniu części jego uzasadnienia i dlatego też oddalił skargę kasacyjną.