II GSK 1449/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 176/12 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. o sygn. II SA/Ol 176/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął, że nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł na [...] za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia było uzasadnione. Chodzi o regularny przewóz drogowy osób bez zezwolenia, a nie powierzenie wykonywania przewozu. Powyższe wynika z treści umów z dnia [...] grudnia 2009 r., które zostały zawarte na czas nieokreślony. Ponadto, zasadnie uznano, że skarżący organizował przewozy, zapewniał pojazdy, zatrudniał kierowców, gwarantował ciągłość przejazdów, sprzedawał bilety jednorazowe, do niego odsyłano potencjalnych pasażerów w sprawie kursów autobusów na liniach [...]. Nadto, ponosił comiesięczne koszty pozostałych usług związanych z organizowaniem przewozów. Nałożenie zatem kary wynika z treści art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) o transporcie drogowym a także art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) - Prawo przewozowe. W ocenie Sądu I instancji nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przepisów ust. 1 do 3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Nie dopatrzył się też Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Ocena powyższa jest następstwem następujących okoliczności. W toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy ustalono, że w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. [...] wykonywał przewozy osób na liniach regularnych [...]. Przedsiębiorca okazał zezwolenie na transport drogowy osób na te linie nr [...], wydane dla przedsiębiorstwa [...]. Zezwolenia te zostały przekazane kontrolowanemu na podstawie zawartych na czas nieokreślony umów z dnia [...] grudnia 2009 r. Z wyjaśnień kontrolowanego wynikało, że wykonywał przewóz na przedmiotowych trasach, gdyż [...] autobusów [...] zostało uszkodzonych i nie był on w stanie utrzymać ciągłości realizacji wszystkich połączeń autobusowych. Powyższe spowodowało, że powierzył on kontrolowanemu przewóz i nadzorował jego wykonywanie. Organizatorem przewozu był jednak kontrolowany, gdyż sprzedawał bilety jednorazowe, zatrudniał kierowców wykonujących przewóz na tych liniach, organizował pojazdy i zapewniał ciągłość przejazdów. Przewoźnik [...] sporządzał harmonogram pracy kierowców, sprawdzał tabliczki z rozkładem jazdy i wykonywał inne czynności związane z nadzorem nad realizacją przewozu regularnego i za te czynności pobierał opłatę w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Powyższe czynności były wykonywane na zlecenie kontrolowanego, na podstawie odrębnej umowy. Przewóz na przedmiotowych liniach był jedyną działalnością wykonywaną przez kontrolowanego, gdyż nie zajmował się innymi przewozami. Z przyczyn powyższych skargę oddalono. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601) – Prawo przewozowe w związku z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) o transporcie drogowym. Naruszenie zaś przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że przyjęcie regularnego przewozu drogowego bez zezwolenia, a nie powierzenie wykonywania przewozu, nie jest prawidłowe. Wynika to z błędnego zebrania materiału i jego oceny. Ocena taka nie wynika ani z zeznań świadka [...]oraz wyjaśnień strony. Stan faktyczny został błędnie zakwalifikowany, jeśli chodzi o podstawę prawną. Bilety miesięczne sprzedawał [...], wykonywał też inne czynności i nie należało przyjmować regularności, o jakiej mowa w zaskarżonym wyroku. Użyte pojęcie "powierzać" w art. 5 Prawa przewozowego należało szczegółowo zbadać, który podmiot odpowiadał za pełną organizację przewozu. Granica między tym pojęciem a samodzielnym wykonywaniem przewozu jest na tyle istotna, że w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia przypisania jej skarżącemu. Dowody wyraźnie wskazują, że [...] powierzał jedynie skarżącemu wykonywanie przewozów. Oceny tej nie zmieniła też zawarta umowa między tymi osobami. W związku z tym, że [...]z przyczyn wewnętrznych organizacyjnych nie był w stanie zapewnić ciągłości przewozów na tych liniach, zmuszony został powierzyć wykonywanie czynności skarżącemu. Zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji niezgodny z prawem. Nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej. Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu, wiąże się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw. Przystępując do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zawsze zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny. Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy sformułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie powołała żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazały jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skoro skarga akcyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, z tego też powodu należało zarzut ten potraktować jako pozbawiony podstaw. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Podkreślić przy tym należy, że wymieniony w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, nakazując organom administracji publicznej gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na dowolnym przyjęciu wykonywania przez skarżącego regularnego przewozu, a nie powierzeniu wykonywania przewozu. Wbrew wywodom kasatora, Sądowi I instancji nie można zarzucić braku prawidłowych ustaleń i oceny w tym zakresie. Organizacja przewozu należała jednak w zdecydowanej części do skarżącego. Chodzi zatem o zapewnienie pojazdów, zatrudnianie kierowców, gwarantowanie ciągłości przejazdów, sprzedaż biletów jednorazowych, ponoszenie comiesięcznie kosztów związanych z organizowaniem przewozów, a te niewątpliwie należały do skarżącego i decydowały o funkcjonowaniu. Oceny tej nie może zmienić fakt, że na przystankach widniały tabliczki z nazwą przewoźnika, który posiadał zezwolenie. Zawarte umowy z dnia [...] grudnia 2009 r. na czas nieoznaczony, potwierdzają przyjętą ocenę przez Sąd I instancji. Ocena ta nie przekroczyła granic swobodnej oceny, o której mowa w art. 80 k.p.a., jak starał się wykazać kasator. Odwołanie się kasatora w zarzucie do dowolnej oceny, nie znajduje zatem podstaw i stanowi polemikę z prawidłową oceną zebranego materiału dowodowego w sprawie. Okoliczność pobierania przez [...] wynagrodzenia za wykonywanie usług w wysokości [...] zł brutto na podstawie faktur wystawianych przez [...] w pełni potwierdza ocenę przyjętą przez Sąd I instancji. W przedmiotowym stanie faktycznym w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uzasadnione było przyjęcie, że w sprawie miało miejsce wykonywanie przez skarżącego regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia, a nie powierzenie wykonywania przewozu jak starał się wykazać kasator. Dowolność przyjęcia tej oceny nie znajduje uzasadnienia, jak sformułowano w zarzucie skargi kasacyjnej. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Kasator odwołując się do tego zarzutu wskazał błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 61) Prawa przewozowego w związku z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało miejsce wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia, a nie powierzanie wykonywania przewozu. Podkreślić należy, że kasator w niniejszym postępowaniu starał się zwalczać przyjęte przez Sąd I instancji a dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia stanu faktycznego w sposób, który nie przyniósł spodziewanego skutku. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a powinny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosownych przepisów postępowania. Oznacza to, że kasator formułując powyższy zarzut zamieścił w polemice ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego. Z ustaleń tych wynika, że przewóz regularny drogowy wykonywany był bez zezwolenia, a organizatorem tych przewozów był [...] prowadzący działalność, a nie [...] posiadający zezwolenie wydane na jego przedsiębiorstwo. Przyjęcie zatem możliwości stałego powierzenia wykonywania przewozów w świetle powyższych regulacji prowadziłoby w istocie do obejścia wymogów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego przez podmiot faktycznie wykonujący określonego rodzaju przewozy. Wywody skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego w istocie nie wskazują na czym polega błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Polemika, o której mowa wyżej, nie spełnia wymogów o jakich mowa wyżej. Dopuszczalności powierzenia przewozu innemu przewoźnikowi, nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. Z uwagi na to, że Stanisław Majewski odpowiadał za zasadniczą organizację przewozu, a przewóz ten wymagał zezwolenia, to nałożenie kary jest w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem uzasadnienia dla zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.