II OSK 1862/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/11 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1862/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. (obecnie A. S.A.) z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., wnoszącej - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej ustawa) - sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy podświetlanego nośnika reklamowego "B." typu "chorągiewka" na działce nr ew. [...] (obr. [...]) przy ul. M. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszona 25 kwietnia 2011 r. inwestycja przewiduje realizację konstrukcji stalowej wsporczej dla tablicy reklamowej o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,38 x 3,38m i wysokości całkowitej 9,40m oraz posadowienie słupa na betonowej stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem, o wymiarach dolnej podstawy 2,40 x 3,50 x 1,10m. Zdaniem organu inwestycja ze względu na wielkość, konstrukcję i sposób związania z gruntem jest budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy, a rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy obiekt budowlany wskazuje, że jest to budowla, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy, jako że decyzja organu I instancji została co prawda doręczona w dniu 1 czerwca 2011 r., jednak została ona nadana w placówce pocztowej w dniu 19 maja 2011 r., a zatem nie doszło do przekroczenia ww. terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka podniosła, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem kompetencyjnym i nie jest możliwe skuteczne wniesienie sprzeciwu po jego upływie. Zdaniem skarżącej, aby sprzeciw był skuteczny decyzja musi być doręczona stronie w ciągu 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie reklamowe jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Sąd wyjaśnił, że spór w kontekście regulacji prawnej sprowadza się do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca. W treści art. 30 ust. 5 ustawy brak jest powiązania zachowania przez organ architektoniczno-budowlany terminu z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Skoro organ budowlany traci z upływem terminu określonego w omawianym przepisie kompetencję do wniesienia sprzeciwu, to winien wiedzieć, kiedy nastąpi upływ tego terminu. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, że termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organowi, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa, a więc jeżeli w tym terminie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie zostanie nadana w urzędzie pocztowym. Sąd podzielił argumentację powołaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 79/06, wskazującą, że konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Taki sposób obliczania terminu z jednej strony pozwala na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji i realizacji nałożonych na organ obowiązków, a z drugiej nie przedłuża ponad dopuszczalną miarę procesu inwestycyjnego i okresu oczekiwania przez inwestora na ewentualne wniesienie sprzeciwu przez organ. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro zgłoszenia dokonano w dniu [...] kwietnia 2011 r., termin 30 - dniowy upływał w dniu 25 maja 2011 r., a Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu w dniu 18 maja 2011 r., decyzja ta została wysłana do strony w dniu 19 maja 2011 r., zatem zachowany został termin określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi. Sąd I instancji nie wskazując żadnej podstawy prawnej, nie składając żadnych wyjaśnień i nie zważając na wskazane przez skarżąca rozbieżności w orzecznictwie uznał, że 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy nie nakłada na organ obowiązku doręczenia w tym terminie sprzeciwu; - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o bezprawne domniemanie niewynikające z akt sprawy. Sąd uznał, że art. 30 ust. 5 ustawy nie może nakładać na organ obowiązku doręczenia stronie sprzeciwu w terminie 30 dni, ponieważ interes strony pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i jednocześnie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy oraz art. 109 i art. 110 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja naruszała przepis prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. 2) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy w zw. z art. 109, art. 110 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesienie sprzeciwu następuje przez samo nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym. Prawidłowa wykładnia przepisu oznacza, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie sprzeciwu stronie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną. Spółka wskazała, że przepis art. 57 § 5 kpa nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Nie ma przy tym podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyprowadzać wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się organu administracji, gdyż prowadziłoby to pomieszania ról procesowych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż nie można przyjąć, że nadanie decyzji w placówce pocztowej jest uzewnętrznieniem woli organu administracji, gdyż uzewnętrznienie to musi nastąpić w trybie doręczenia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zalicza się do decyzji nieistniejących. Dodatkowo Spółka, powołując się na istnienie niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych, wystąpiła o odroczenie rozprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że utrzymywanie rozbieżności w orzecznictwie w sposób negatywny wpływa na zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Punkt wyjścia w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 30 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Na gruncie cytowanego przepisu kwestią sporną pozostaje, czy w 30 - dniowym terminie do wniesienia sprzeciwu organ ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie czy także doręczyć ją podmiotowi dokonującemu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, 30 - dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem do wydania decyzji zawierającej sprzeciw. Przepis art. 30 ust. 5 ustawy posługuje się bowiem pojęciem "wniesienia sprzeciwu", nie zaś jego "doręczenia", a skoro pomiędzy terminem "wniesienie" a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć, należy uznać, iż nie można nakładać na organ innych obowiązków, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10 ( LEX 672894) decyzja niewątpliwie wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 kpa. Nie oznacza to jednak, że w pojęciu "wydania decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu. Wynika to między innymi z unormowania zawartego w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem do konstytutywnych elementów omawianej formy działania organu administracji publicznej zalicza się bowiem: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu, a także datę wydania decyzji. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to zatem trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej" PiP 2002/2/70). Na uwagę zasługuje również argumentacja zawarta w zdaniu odrębnym Sędziego NSA B. Gruszczyńskiego do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., I FPS 2/08 ( https://cbois.nsa.gov.pl/doc/7628207F16 ), iż ze standardów państwa prawnego wynika, że na nikogo nie można nakładać obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależałoby od okoliczności, na które zobowiązany nie ma bezpośredniego wpływu. Przykładem takiego obowiązku jest zachowanie terminu do dokonania czynności, którego upływ następuje w momencie niemożliwym do przewidzenia dla podmiotu zobowiązanego. Istota każdego terminu polega na tym, że zobowiązany zachowa go zawsze, gdy dokona czynności w dowolnym dniu jego biegu, w tym także w dniu ostatnim. W przypadku związania upływu terminu z chwilą doręczenia, ostatni dzień terminu pozostaje dla zobowiązanego niewiadomą z uwagi na dokonywanie doręczenia przez podmiot trzeci, czyli urząd pocztowy oraz ewentualny upływ kolejnych dwóch tygodni w razie konieczności awizowania przesyłki. Powyższy fakt nieprzewidywalności daty doręczenia wyklucza możliwość oznaczania nią końca biegu terminu dla zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu istotne znaczenie ma data wydania decyzji, nie zaś data jej doręczenia. Należy przy tym podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie Spółki, że art. 57 § 5 kpa nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zatem decydującego znaczenia nie można przypisać dacie nadania decyzji w placówce pocztowej. W konsekwencji za błędne należy uznać uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu zostaje zachowany, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi nastąpi wniesieniu sprzeciwu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 5 kpa, a więc jeśli przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie zostanie nadana w placówce pocztowej. Oczywiście, nadanie przesyłki w placówce pocztowej przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy może dodatkowo potwierdzić jego zachowanie, jednakże czynność ta nie ma decydującego znaczenia dla oceny czy termin ten został zachowany. Decydujące znaczenie ma bowiem data wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy częściowo błędne uzasadnienie nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż zgłoszenia dokonano w dniu 25 kwietnia 2011 r., a zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 25 maja 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu w dniu [...] maja 2011 r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy w zw. z art. 109 i art. 110 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. Nie sposób też podzielić zarzutu, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uprawnia do twierdzenia, że uniemożliwia ono instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu uzasadnienie wyroku zawiera niezbędne elementy, w tym przyjęty przez Sąd I instancji sposób wykładni spornego przepisu. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to zarzut ten wydaje się wydaje się co najmniej niezrozumiały. W jego uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że "Sąd uznał; że treść art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie może nakładać na organ obowiązku doręczenia stronie sprzeciwu w terminie 30 dni, ponieważ interes strony pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu. W opinii skarżącej okoliczność ta poza tym, że jest niezgodna z prawdą to zupełnie nie wynika z akt sprawy." Oceniając sposób sformułowania powyższego zarzutu w aspekcie poprawności jurydycznej i logicznej należy stwierdzić, że nie można uznać za prawidłową konstrukcji zarzutu opartej na "niezgodności: przyjętego sposobu wykładni przepisu z "prawdą" oraz braku wynikania interpretacji przepisu z akt sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.