II OW 95/18

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [..] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [..] a Wojewodą [..] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [..] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 maja 2018r. Prezydent Miasta K. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą [..] dotyczącego rozpatrzenia wniosku W. Z. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2017r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, poprzez wskazanie jako organu właściwego do załatwienia Wojewody [..]. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z treścią art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Powyższy przepis nie uzależnia właściwości organu od okoliczności, czy decyzja wydana w sprawie w ostatniej instancji była decyzją, co do istoty sprawy (tzw. merytoryczną) czy tzw. decyzją procesową (decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze). Nie ma również podstaw do uzależniania właściwości organu od okoliczności, czy decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana wskutek cofnięcia odwołania, czy też wskutek wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony. W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda [..] podniósł, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania jak i umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołania nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Z kolei zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zdaniem Wojewody [..] nie rozstrzygał on sprawy, co do istoty, bowiem strona, która wniosła odwołanie, nie legitymowała się przymiotem strony w zakończonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [..] wydał jedynie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, która ma charakter materialno - formalny. W związku z powyższym w ocenie Wojewody [..], organem, który wydal decyzję w ostatniej instancji był Prezydent Miasta K., który tym samym winien być właściwy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydent Miasta K. z dnia [..] maja 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2017r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że stosownie do art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Negatywny spór organów administracji w niniejszej sprawie oparty jest na odmiennej interpretacji pojęcia organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Rozstrzygając przedmiotowy spór nie można również pominąć treści podania o wznowienie, jak też faktu, że z wnioskiem wystąpiła osoba, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przed Prezydentem Miasta K., jak i w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [..]. Podanie w swojej treści wyraźnie wskazuje, że intencją wnioskodawcy było wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] maja 2017r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Wojewody [..], że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzygała jedynie kwestię posiadania przez odwołującego przymiotu strony postępowania. Tak więc mimo, że formalnie kończyła postępowanie odwoławcze, to dotyczyła jedynie braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołania i nie stanowiła rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Wnoszący wniosek o wznowienie postępowania chce natomiast ponownego przeprowadzenia z jego udziałem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Nie sposób zatem przyjąć, aby Wojewoda [..] był organem uprawnionym do rozpoznania tego wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest zatem Prezydent Miasta K. Tylko ten organ może procedować w sprawie wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w toku instancji, a która chce przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jej udziałem w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a. posłużył się określeniem "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a nie określeniem organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem dla W. Z., składającego wniosek o wznowienie postępowania organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest Prezydent Miasta K. Wojewoda [..] w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął jedynie kwestię legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym. Prezentowany pogląd zgodny jest również ze stanowiskiem doktryny, gdzie przyjmuje się, że w sytuacji gdy od decyzji pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, a organ w trybie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność, to właściwy w sprawie wznowienia postępowania będzie organ pierwszej instancji, gdyż w art. 150 k.p.a. mowa jest o organie, który wydał decyzję, a więc rozpoznał sprawę merytorycznie (tak G. Krawiec, Wznowienie..., s.137, Komentarz do art. 150 k.p.a. M. Jaśkowska WK 2018). Nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a zatem właściwym do rozpoznania wniosku w takim przypadku jest organ, który rozpoznał sprawę merytorycznie.. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwego do rozpoznania podania o wznowienie postępowania wskazał Prezydenta Miasta K.