I GSK 1543/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L w T od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 511/19 w sprawie ze skargi S w R na rozstrzygnięcie L w T z dnia [..] marca 2019 r. nr [..] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi S z siedzibą w R (dalej: skarżący lub stowarzyszenie) na rozstrzygnięcie Lokalnej Grupy Działania Równiny Wołomińskiej w Tłuszczu (dalej: Grupa lub LGD) z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LGD. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 9 kwietnia 2018 r. strona złożyła do Grupy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operację pt. "S". Wniosek ten został złożony w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z [...] czerwca 2018 r. strona została poinformowana, że zgłoszona przez nią operacja nie została wybrana do dofinansowania z uwagi na uzyskanie jedynie 17 punktów, podczas gdy minimalna liczba punktów niezbędna do wyboru operacji wynosiła 26. Zakwestionowano m.in. spełnienie: Kryterium nr I "Doradztwo LGD" wskazując, że projekt nie był konsultowany w biurze LGD, Kryterium nr V "Oddziaływanie operacji na grupę defaworyzowaną zidentyfikowaną w LSR" wskazując, że operacja nie oddziałuje na grupy defaworyzowane oraz Kryterium nr X "Partnerstwo" wskazując, że operacja nie będzie realizowana w partnerstwie z innymi podmiotami. W odniesieniu do Kryterium nr IV "Innowacyjność operacji" LGD przyznała 3 punkty na 6 możliwych do zdobycia uznając, że projekt jest innowacyjny na terenie gminy. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie wniosło protest kwestionując ocenę LGD w ramach Kryteriów nr I, IV, V i X. W uzasadnieniu protestu strona podniosła – w odniesieniu do Kryterium nr I – że projekt był dwukrotnie konsultowany w biurze LGD w dniach 23 marca 2018 r. i 6 kwietnia 2018 r. Odnosząc się do oceny Kryterium nr IV wskazano, że na obszarach wiejskich Gminy Tłuszcz nie ma łatwo i ogólnodostępnej dla dzieci, młodzieży i seniorów infrastruktury turystyczno-rekreacyjno-kulturalnej. Co do Kryterium nr V strona podniosła, że operacja jest skierowana przede wszystkim do osób starszych oraz dzieci i młodzieży. Odnośnie do Kryterium nr X strona podniosła natomiast, że operacja – co zostało wskazane we wniosku – będzie realizowana we współpracy z gospodarstwem agroturystycznym działającym na terenie gminy od trzynastu lat. Strona nie została wezwana do nadesłania umowy partnerskiej i uzyskała pozytywną ocenę w zakresie spełnienia warunków weryfikacji wstępnej. Również podczas konsultacji w LGD strona uzyskała potwierdzenie, że gospodarstwo agroturystyczne spełnia kryterium partnerstwa. Grupa nie poinformowała Zarządu Województwa Mazowieckiego o wniesionym przez stronę proteście ani nie dokonała zamiany podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, strona wystąpiła do Marszałka oraz do Zarządu Województwa Mazowieckiego o ponaglenie Grupy w zakresie rozpoznania wniesionego protestu. Pismem z dnia [..] listopada 2018 r. Grupa odnosząc się do złożonego protestu podtrzymała ocenę przedstawioną w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. W zakresie kryteriów I i X LGD wskazała, że nie mogła przyznać za nie punktów, ponieważ strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów, tj. odpowiednio: zaświadczenia o konsultowaniu projektu wystawionego przez LGD oraz dokumentu potwierdzającego partnerstwo. W konsekwencji uznania protestu za bezpodstawny Grupa przekazała przedmiotowy protest do Urzędu Marszałkowskiego. Pismem z dnia [..] stycznia 2019 r. Zarząd orzekł o uwzględnieniu protestu w odniesieniu do kryteriów nr I i X oraz skierował sprawę do ponownej oceny w tym zakresie. W pozostałej części protest nie został uwzględniony. Pismem z dnia [..] marca 2019 r. Grupa negatywnie rozpatrzyła protest wskazując, że projekt ponownie nie zostaje wybrany do dofinansowania i nie mieści się w limicie środków (nie dostał minimalnej liczby punktów). Odnośnie do Kryterium nr I Grupa wskazała, że punkty za to kryterium przyznaje się na podstawie załączonego do wniosku zaświadczenia o konsultowaniu projektu wystawianego przez biuro LGD, a ponieważ wnioskodawca takiego dokumentu nie załączył Grupa nie mogła przyznać punktów w tym zakresie. Odnośnie do Kryterium nr X Grupa również podtrzymała wcześniej prezentowane stanowisko podkreślając, że wnioskodawca nie dostarczył dokumentu potwierdzającego zawarcie partnerstwa, a jedynie zgodę na dysponowanie nieruchomością w celu realizacji projektu. Udostępnienie nieruchomości nie jest jednak tożsame z zawarciem partnerstwa. Grupa wskazała ponadto, że w ramach Lokalnych Kryteriów Wyboru operacji wyraźnie określono z jakimi organizacjami lub partnerami partnerstwo powinno być zawierane. Gospodarstwo agroturystyczne nie jest zaliczane do żadnej ze wskazanych tam kategorii, dlatego też nie przyznano punktów za Kryterium nr X. WSA w Warszawie uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie Grupy. Sąd uznał, że ocena wniosku skarżącego stowarzyszenia w ramach kryteriów I i X została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.), dalej: u.z.r.p., z uwagi na jej dowolność i brak należytego odniesienia się do kryteriów wyboru projektów. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie w art. 54 ust. 2 pkt 4 u.z.r.p. Zgodnie z powołanym przepisem protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Odnośnie do kryteriów zakwestionowanych w proteście Grupa powinna była ponownie ocenić projekt. Pomimo tego, że Zarząd Województwa Mazowieckiego wskazał Grupie kwestie wymagające wyjaśnienia, to Grupa nie stosując się do tych zaleceń ponowiła swoją poprzednią ocenę z 29 maja 2018 r. w zakresie zawartych w proteście kryteriów, a uzasadnienie nieprzyznania punktów nie spełnia standardów przejrzystości i rzetelności. Ocena kryteriów nr I i X została dokonana nie tylko bez uwzględnienia stanowiska Zarządu Województwa zawartego w Rozstrzygnięciu protestu, ale także w sposób ewidentnie sprzeczny z dokumentacją konkursu. Zgodnie z § 5 ust. 7 Procedury wyboru i oceny operacji w ramach LSR stanowiącej załącznik nr 3 do umowy z 17 maja 2016 r. o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, LGD wzywa do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, gdy dany dokument nie został załączony do wniosku o przyznanie pomocy (WoPP) lub informacje wskazane przez wnioskodawcę są rozbieżne. Stowarzyszenie nie było wzywane w tym trybie do uzupełnienia wniosku. Po przekazaniu wniosku do ponownej oceny wnioskodawca nadal nie został wezwany do złożenia dokumentów przed dokonaniem ponownej oceny przez LGD. Sąd I instancji stwierdził, że ocena spełnienia kryterium nr 1 została dokonana w sposób oczywiście sprzeczny z dokumentacją konkursową. Zgodnie z lokalnymi kryteriami wyboru operacji w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" (załącznik nr 2 do Ogłoszenia o naborze nr 1/2018), źródłem weryfikacji spełnienia kryterium nr 1 jest dokumentacja LGD (np. karta doradztwa, wydruki wiadomości elektronicznych). Nie ma obowiązku składania zaświadczenia, jak twierdzi LGD w zaskarżonym piśmie. Treść kryteriów nigdy nie została zmieniona i w dacie wydawania orzeczenia przez Sąd treść wyżej powołanego dokumentu była taka sama. To kryterium powinno więc podlegać weryfikacji na podstawie dokumentacji LGD. W ocenie Sądu ponowna ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób określony w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Grupa zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 2 u.z.r.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchybienia proceduralne w postępowaniu wywołanym wniesieniem przez wnioskodawcę protestu mają relewantny wpływ na warunki weryfikacji dokonanej uprzednio oceny wniosku, podczas gdy uchybienia tego rodzaju nie mają wpływu na ocenę merytoryczną wniosku, ponieważ istotą postępowania wywołanego wniesieniem protestu jest weryfikacja wyników dokonanej przez siebie oceny; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 u.z.r.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że ocena wniosku strony została dokonana w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny, a w konsekwencji naruszający prawo, podczas gdy: a) kryteria naboru wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji w ramach LSR w sposób jasny i precyzyjny skarżąca określiła w naborze nr 1/2018; b) skarżąca w sposób wszechstronny i jednostkowy dokonała oceny wniosku strony, na co wskazują karty oceny Rady LGD; c) skarżąca w sposób bezstronny dokonała oceny wniosku strony zapewniając, by członkowie rady LGD dokonującej oceny wniosku złożyli deklaracje bezstronności wraz z kartą weryfikacyjną; d) skarżąca w sposób rzetelny dokonała oceny wniosku, poprzedzając ją wezwaniem do uzupełniania wniosku pismem z dnia 15 maja 2018 r.; 3. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż skarżąca będąca organem, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. związana jest merytorycznie wytycznymi i oceną instytucji, o której mowa w art. 55 ust. 1. u.z.r.p., podczas gdy wskazówki instytucji rozpatrującej protest nie mogą zmierzać do określenia treści przyszłego rozstrzygnięcia w wyniku ponownej przeprowadzonej oceny projektu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna LGD nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 2 u.z.r.p. polegający na jego błędnej wykładni, której skutkiem było przyjęcie, że uchybienia procesowe w postępowaniu protestowym mają wpływ na wynik oceny projektu. W rozważanym przypadku chodziło o naruszenie 14-dniowego terminu od otrzymania protestu do zweryfikowania dokonanej oceny projektu objętej tym protestem. Zarzut tak postawiony jest nietrafny z powodów formalnych. Skarżąca kasacyjnie, podnosząc wskazane wcześniej naruszenia, traktuje wymieniony w nim przepis jako normę prawa materialnego, a zarzut buduje w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Działanie takie jest wadliwe. W orzecznictwie NSA jest przesądzone, że ze względu na formalny charakter skargi kasacyjnej zarzuty w niej formułowane muszą być przypisane do właściwej podstawy kasacyjnej. Stawianie zarzutu w niewłaściwej podstawie zawsze musi prowadzić do ich nieuwzględnienia. Poza tym, strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 56 ust. 2 u.z.r.p. polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. Jednak błąd wykładni to wada w zakresie rozumienia pojęć jakimi posłużył się ustawodawca, a nie skutków procesowych, jakie mogą być wiązane z przepisem prawa. Niezależnie nawet od tego, art. 56 ust. 2 u.z.r.p. nie może być uznany za przepis materialny, skoro normuje tryb działania organu na skutek wniesienia protestu. Jest to bez wątpienia przepis proceduralny, a to oznacza, że nie może być podstawą zarzutu w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń prawa materialnego. Zatem zarzut jako formalnie wadliwy należało uznać za nietrafny. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 37 ust. 1 u.z.r.p. polegający na jego nieprawidłowym zastosowaniu i przyjęciu, że LGD dokonała oceny wniosku z naruszeniem zasad wynikających z tego przepisu, a więc w sposób nierzetelny, nieprzejrzysty, zatem naruszający prawo. Zarzut ten łączy się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 58 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że LGD była związana stanowiskiem Zarządu Województwa Mazowieckiego dokonując ponownej oceny projektu stowarzyszenia po wcześniejszym uwzględnieniu przez ten organ protestu tego stowarzyszenia. Związek obu zarzutów wynika z tego, że skarżąca kasacyjnie twierdzi, iż na gruncie obowiązujących przepisów nie jest związana stanowiskiem Zarządu Województwa Mazowieckiego, który uwzględnił protest stowarzyszenia, a to oznacza, że skoro dokonała oceny projektu tego stowarzyszenia w sposób identyczny jak ocena przed protestem, to nie naruszyła treści art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Stanowisko skarżącej ujęte w sposób przedstawiony w zarzutach nie znajduje normatywnego uzasadnienia. W tym zakresie trafny jest pogląd Sądu I instancji, że rzetelna ocena projektu stowarzyszenia wymagała uzupełnienia o elementy wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uwzględniającego protest bo tylko przy spełnieniu tych warunków można przyjąć, że ocena projektu została dokonana zgodnie z prawem. Bez wątpienia trafny jest pogląd skargi kasacyjnej, że instytucja rozpoznająca protest nie może związać oceną podmiotu oceniającego projekt w zakresie ustaleń merytorycznych, a więc sposobu punktowania czy spełniania przezeń warunków konkursu. Jednak nie do przyjęcia jest pogląd prezentowany przez skargę kasacyjną, że w ponownym postępowaniu oceniającym projekt po uwzględnieniu protestu podmiot oceniający może zignorować wskazany przez organ odwoławczy zakres czynności zmierzających do rzetelnej oceny projektu. Gdyby tak było to postępowanie odwoławcze w ramach polityki spójności nie realizowałoby żadnego celu, a stanowiłoby niczym nie uzasadnione wydłużanie procedury przyznawania środków pomocowych. Sensem postępowania prowadzonego na skutek wniesienia protestu jest zagwarantowanie procedury oceny projektów zgodnej z prawem. Zatem wskazania co do koniecznych czynności, które są wymagane przed poprawną oceną projektu, dokonane przez organ rozpoznający protest muszą być zrealizowane przez podmiot dokonujący ponownej oceny projektu. W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony, tym samym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga stowarzyszenia jest zasadna. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak na wstępie.