II SA/Sz 484/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. M. D. kwotę [...] zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. działając z upoważnienia Burmistrza D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] przyznał H. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci: P. R., I. R. i S. R. w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci, na okres od [...] r. do [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza D. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] r. zmienił wyżej wskazaną decyzję w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. R. w ten sposób, że z dniem [...] r. wstrzymał wypłatę tego świadczenia. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było uzyskanie w [...] r. przez ośrodek pomocy społecznej od H. S. informacji, że jej syn S. R. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w S. został skierowany do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. Organ ustalił w oparciu o informację z Ośrodka w R. z dnia [...] r., że S. R. w tej placówce ma zapewnione całodobowe, pełne i nieodpłatne utrzymanie. Do tej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie ma przepis art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawiona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej (...) przy czym instytucja taka oznacza (...) młodzieżowy ośrodek wychowawczy (...) jeżeli te instytucje zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie (...). H. S. wniosła od tej decyzji odwołanie podnosząc, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, i nie może liczyć na pomoc ojca syna. Jeździ w odwiedziny do syna, kupuje mu ubranie, dlatego wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. S. – w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i w pkt 2 uchyliło od dnia [...] r. decyzję z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza D. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w części jej punktu 2 (dot. S. R.), w pozostałej części pozostawiło decyzję bez zmian. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu H. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz treść zaskarżonej decyzji i odwołania. Kolegium podniosło, że przywołany przez organ I instancji art. 163 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepisem stanowiącym podstawę do zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest przepis art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, którego treść organ przytoczył. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest w sprawie, że doszło do zmiany mającej wpływ na prawo H. S. do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. S. R. został bowiem umieszczony z dniem [...] r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R., który zapewnia wychowankom pełne, nieodpłatne i całodobowe utrzymanie, a tym samym matka nie ponosi jakichkolwiek kosztów związanych z pobytem syna w placówce. W tych okolicznościach Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w R. jest "instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie" w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium podniosło dalej, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują. W takiej sytuacji, organ I instancji trafnie uznał, że wystąpiła przesłanka do zmiany decyzji z dnia [...] r. Kolegium podkreśliło, że wydana przez organ I instancji w dniu [...] r. decyzja administracyjna zmieniająca, w swej sentencji, nie odpowiada prawu. Organ I instancji zmienił bowiem pierwotną decyzję w ten sposób, że "w części dotyczącej przyznania świadczenia na rzecz S. R., wstrzymał wypłatę świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Kolegium podniosło, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się formą prawną "wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego", jednakże na potrzeby innych, niż występujące w niniejszej sprawie okoliczności. Zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy – wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, 2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych, 3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych sytuacji, a zatem nie było podstaw do zastosowania tej formy rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji – nie wznowił postępowania, i decyzja z dnia [...] r. nie jest decyzją wydaną w trybie art. 145 i następnych kpa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej (tj. takiej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony). Decyzja taka może zatem wywierać skutki wyłącznie na przyszłość, od chwili jej wydania (ex nunc). Brak jest więc podstaw, aby w trybie art. 24 ust. 1 uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną ex tunc (z mocą wsteczną). Ponadto decyzja wydana na mocy art. 24 ust. 1 tej ustawy jest decyzją fakultatywną. W ocenie Kolegium, z powyższych przyczyn niedopuszczalne jest także uchylenie bądź zmiana już zrealizowanej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W takim przypadku ma zastosowanie instytucja zwrotu świadczeń nienależnie pobranych jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (vide wyroki: NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576, WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 89/08, LEX nr 501798, WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 418/07). Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. przyznającej H. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. R. na okres od [...]r. prowadzone przez organ I instancji, było w części okresu [...] r. bezprzedmiotowe, gdyż decyzja w tej części była zrealizowana, i za ten okres strona nie powinna zostać pozbawiona świadczenia. H. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, na utrzymaniu ma troje dzieci w wieku szkolnym. Syn przyjeżdża na przepustkę, święta i otrzymywane alimenty są niezbędne na jego utrzymanie. Skarżąca odwiedza syna w placówce, ponosi też koszty zakupu ubrań. Dlatego wniosła "o przywrócenie" alimentów z funduszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o uwzględnienie skargi i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do jej uchylenia, lecz z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna, co oznacza między innymi, że ma obowiązek uwzględnić naruszenie prawa, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Taka sytuacja, uwzględniająca wyjście Sądu poza zarzuty skargi wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Proceduralną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, wydanie przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia (decyzji kasacyjno-reformatoryjnej) było w pełni uzasadnione w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, który przez organ I instancji niewłaściwie został zastosowany. W rozpoznawanej sprawie niesporny jest stan faktyczny. Skarżąca nie kwestionuje faktu umieszczenia syna S. R. w placówce opiekuńczo- wykonawczej, a jedynie eksponuje skutki zaskarżonej decyzji w sferze materialnej, z którymi nie może się pogodzić. W tej sytuacji za w pełni zgodne z prawem uznać trzeba stanowisko Kolegium co do tego, że umieszczenie z dniem [...] r. syna S. R. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R., spowodowało zmianę sytuacji rodzinnej w rodzinie strony, w świetle której zaistniała podstawa prawna do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna S. R., który z chwilą umieszczenia w placówce uzyskał pełne, całodobowe i nieodpłatne utrzymanie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy wyjaśnił przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mające zastosowanie w sprawie i stanowiące podstawę prawną do dokonania oceny takiej, jak wyżej przedstawiona. Zgodnie też z prawem Kolegium wskazało na art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako na właściwą podstawę prawną uchylenia, bez zgodny strony, decyzji z dnia [...] r. w części przeznaczonego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. R.. Zmiana sytuacji rodzinnej wywołana umieszczeniem S. R. w placówce opiekuńczo – wychowawczej z całodobowym, pełnym, nieodpłatnym utrzymaniem mieści się bowiem w hipotezie przepisu art. 24 ust. 1 ustawy, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 163 k.p.a. Podzielając stanowisko Kolegium w powyższym zakresie, trzeba jednak skarżącej dodatkowo wyjaśnić, że zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zależy do żadnych innych okoliczności niż wskazane w tym przepisie. Innymi słowy rzecz ujmując, przewidziana w art. 24 ust. 1 podstawa prawna do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest zależna od okoliczności ocennych, od stanu zdrowotnego czy sytuacji materialnej rodziny. Decyzja w omawianym przedmiocie nie jest więc decyzja uznaniową, a przeciwnie organ jest związany treścią normy prawnej i ma obowiązek orzec o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych wskazanych w tym przepisie nawet wtedy, gdy w odczuciu strony pogarsza to jej dotychczasową sytuację. Dlatego argumenty skargi wskazujące na bardzo trudną sytuację materialną rodziny, w tym konkretnym wypadku nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu. Powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji było stwierdzenie istotnego naruszenie prawa procesowego, polegającego na wyeliminowaniu decyzją konstytutywną z obrotu prawnego z datą wsteczną pierwotnej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją konstytutywną, czego nie dostrzegł organ I instancji. Lecz organ odwoławczy w istocie powielił ten sam błąd co organ I instancji, bowiem w decyzji z dnia [...] r. uchylił wadliwą decyzję organu I instancji, po czym orzekł – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to jest co do istoty sprawy – uchylając decyzję w części przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz S. R. również z datą wsteczną, gdyż od dnia [...] r. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym określone w niej uprawnienie lub obowiązek powstaje lub traci swój byt prawny z chwilą wydania decyzji ostatecznej, z tym bowiem momentem wchodzi do obrotu prawnego określony skutek wywołany decyzją (vide: W. Chrościelewski, J.,P. Tarno, Postępowanie administracyjnej i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wyd. Prawnicze LexisNexis – W – wa, str. 148). Decyzja taka kształtuje sytuację prawną strony wyłącznie na przyszłość. Dlatego w tego typu decyzjach w ogóle nie zachodzi konieczność wskazywania daty z jaką następuje uchylenie lub zmiana decyzji dotychczasowej, jeśli konkretny przepis prawa materialnego nie stanowi inaczej. Z tego również powodu bezprzedmiotowe jest orzekanie o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w chwili, gdy określone świadczenie zostało już skonsumowane tzw. upłynął okres na jaki zostało ono przyznane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni powyższe zapatrywania prawne sądu zwłaszcza, że przedmiotowe świadczenie zostało przyznane na okres do [...]r. Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało o art. 152 tej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej o art. 250 powyższej ustawy.