II OSK 1779/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 904/11 w sprawie ze skargi P. S. A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 904/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. nakazał PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna – zarządcy linii kolejowej nr [...], w imieniu której działał Zakład Linii Kolejowych w S., Sekcja Eksploatacji w S., wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. obowiązku polegającego na odnowieniu pasów przeciwpożarowych zabezpieczających tereny leśne przed pożarem wzdłuż linii kolejowej [...] (linia nr[...]) przebiegającej przez Leśnictwo D. (Nadleśnictwo L. w powiecie l.). Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G., po rozpoznaniu odwołania PKP PLK S.A. w W., uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej terminu wykonania i wyznaczył nowy termin do realizacji przedmiotowego obowiązku do dnia 31 grudnia 2011 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Według organu odwoławczego przepisem, który jest kluczowym do tego, aby określić właściwą stronę w zakresie odpowiedzialności za naruszenie przepisów dotyczących zabezpieczenia linii kolejowej pasami przeciwpożarowymi jest art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ustawa ta jest bowiem wiodącym aktem prawnym dotyczącym ochrony przeciwpożarowej, w którym zawarto wytyczne, dotyczące między innymi realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem (klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem) poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru (klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia). W art. 3 ust. 1 jednoznacznie określono, że to korzystający z danego terenu jest zobowiązany do zabezpieczenia go przed zagrożeniem pożarowym. Korzystającym z terenu w przedmiotowym przypadku są PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., które zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządzając linią kolejową nr 202, przebiegającą przez teren Nadleśnictwa L. są zobowiązane do zapewnienia warunków technicznych i organizacyjnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej i środowiska. Organ wskazał, iż z uwierzytelnionej kserokopii odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, dotyczącej przedmiotowej Spółki zawarto w Dziale 3, Rubryka 1 przedmiot jej działalności obejmuje działalność usługową wspomagającą transport lądowy, w szczególności prowadzenie ruchu kolejowego i administrowanie liniami kolejowymi, a także utrzymywanie linii kolejowych w stanie zapewniającym sprawny i bezpieczny przewóz osób i rzeczy, regularność i bezpieczeństwo ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową, ochronę środowiska oraz mienia na obszarze kolejowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W., zarzucając organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a., a także całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez właściwy organ pierwszej instancji wobec zagrożenia pożarowego, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719), dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przyznać należy, że powołane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. Obowiązujące rozporządzenie w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają: – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz. 573); – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). Z dyspozycji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59) wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych (pas oddzielający las od dróg publicznych i dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; pas przeciwpożarowy oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; pas przeciwpożarowy oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych i pas przeciwpożarowy rozdzielający duże zwarte obszary leśne). W katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Sprawą tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Sąd wskazał, że kwestie podmiotowe regulują przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Zatem prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna Zakład Linii Kolejowych w S.. Zdaniem Sądu I instancji, właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w art. 56 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z jego dyspozycją, to na zarządcy spoczywa obowiązek wykonania decyzji właściwego organu polegający na usunięciu elementów drzewostanu lub krzewostanu utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne. Wobec tego nie ma uzasadnienia prawnego dla obarczania obowiązkiem wykonania pasów przeciwpożarowych lasów państwowych. W przeciwnym razie należałoby uznać, iż PKP PLK S.A. powinna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazał, że przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązują właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust.1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Sąd I instancji, kontrolując decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzekania co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeknie co do istoty, bądź umorzy postępowanie to takie rozstrzygnięcie dotyczyć będzie całości sprawy. Natomiast jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczyć będzie tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prezentując powyższe stanowisko Sąd powołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 607/11. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka PKP Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., wskazując na następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r., nr 16, poz. 94 ze zm.) przez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011, nr 12, poz. 59 ze zm.), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: a) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r., nr 16, poz. 94 ze zm.) przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia ochrona przeciwpożarowa, które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo - jak w przypadku art. 55 - stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem, 3) naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienie tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu, b) art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej od posadzenia drzew, co ma kardynalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, c) art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt - przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów, d) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. i decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] czerwca 2011 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w odróżnieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy tej ustawy nie nakładają jednak na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z treści art. 55 ustawy wynika jedynie, że zarządca infrastruktury kolejowej dysponuje uprawnieniem do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem. Nie jest to jednak obowiązek, o czym przesądziły w niniejszej sprawie organy administracji i sąd pierwszej instancji. Ponadto powołany przepis wraz z przepisem art. 54 ustawy o transporcie kolejowym określa zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Ratio legis tych przepisów polega zatem na ochronie ruchu kolejowego przed zagrożeniami pożarowymi ze strony lasów, nie zaś odwrotnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja jest niezgodna także z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach, które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Konstatację tę wzmacnia fakt, iż art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia podmiotu, na który ustawodawca nałożył obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych - czy jest nim zarządca infrastruktury kolejowej, czy właściciel lasu. Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. nr 178, poz. 1380 ze zm.) osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2005 r., nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i nr 82, poz. 573); 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2), czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech powyżej wskazanych ustaw. Należy zatem dokonać analizy regulacji prawnych dotyczących omawianego zagadnienia przewidzianych w tych ustawach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94, ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3).Z treści pkt 3 wskazanego przepisu wynika wprost, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów. Przedstawione regulacje prawne przemawiają za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść art. 9 ust. 1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011, nr 12, poz. 59 ze zm.), że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielach lasu. Stanowisko to jest błędne. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów tych wywieść należy, że są to obowiązki właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów. Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jedynie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu oraz na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dowody te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Fakt, iż zarządca infrastruktury kolejowej – PKP PLK S.A. w W. wprowadza nowe rozwiązania techniczne w taborach kolejowych mające w celu zmniejszenie zagrożenia pożarowego ze strony pociągów nie wyłącza ciążącego na nim ustawowego obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest nadal istotnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, o czym świadczy Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z dnia 8 marca 2013 r. dotyczącej "Funkcjonowania ratownictwa technicznego i ochrony przeciwpożarowej na kolei" (nr kontroli P/12/077, dostępna na stronie internetowej www.nik.gov.pl). Z Informacji tej wynika (str. 34), że liczba pożarów w lasach w 2012 r. (do września) wzrosła czterokrotnie w stosunku do roku 2010, w którym Spółka PKP PLK wykonywała obowiązek mineralizacji pasów. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii, wskazać należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla istnienia obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii. Jak już wskazano powyżej, w przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, lecz przenosi jedynie obowiązek poniesienia kosztów urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli gruntów. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, gdyż Nadleśnictwo L. było uczestnikiem postępowania, co wynika z akt sprawy. Ponadto skarżąca spółka nie jest uprawniona do podnoszenia tego rodzaju zarzutu w imieniu właściciela lasu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. | |