II OSK 1606/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 480/07 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie bez zezwolenia drzewa oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 480/07, oddalił skargę RK na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie bez zezwolenia drzewa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Cedyni decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wymierzył RK karę pieniężną w wysokości 48.377,21 zł za wycięcie bez zezwolenia jednego kasztanowca o obw. pnia 141 cm, który rósł na działce nr X obręb Y, gmina Cedynia, będącej własnością RK. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 15 grudnia 2006 r. zostało wniesione przez ZPK w G zawiadomienie o nielegalnym wycięciu drzewa na wymienionej powyżej działce, będącej własnością RK. W dniu 3 stycznia 2007 r., przy udziale strony, przeprowadzone zostały oględziny miejsca, w którym rosło drzewo. Z oględzin sporządzono protokół. Znaleziono ścięty pień drzewa kasztanowca o średnicy 50 cm, co stanowi obwód 141 cm (2 x 3,14 x 25 cm = 157 cm – 10% tj. 16 cm = 141 cm). Przeprowadzone oględziny ściętego pnia oraz pociętego drzewa złożonego pod płotem na posesji wykazały, że drzewo to od środka miało częściowo spróchniały pień. Drzewo to było w połowie uschnięte, częściowo spróchniałe i przy niekorzystnych warunkach groziło przewróceniem. Organ I instancji odstąpił od przesłuchania świadków, gdyż właściciel drzewa przyznał się do jego wycięcia bez stosownego zezwolenia i złożył w tym zakresie stosowne wyjaśnienia, stanowiące załącznik do protokołu oględzin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania RK, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowym postępowaniu ustalono podmiot dokonujący usunięcia drzewa, gdyż właściciel nieruchomości, na której rósł kasztanowiec, przyznał się do jego ścięcia. Przyczyny, którymi kierował się podejmując decyzję o jego ścięciu, stanowić mogły podstawę do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa oraz do odstąpienia od pobrania od właściciela nieruchomości stosownej opłaty za usunięcie drzewa, jednakże usunięcie drzewa, nawet takiego, które zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia bez stosownego zezwolenia podlega sankcji określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, tj. wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten ma charakter bezwzględny i nie daje możliwości zastosowania przez organ I instancji kryteriów ocennych przy określaniu odpowiedzialności za tego rodzaju działanie. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy, zasadą jest ustalenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości trzykrotnej opłaty za usuniecie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6. Przepis ten odwołuje się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), w którym wskazano, że dla celów ustalenia wysokości należnej opłaty, przyjmuje się stawki w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Jednocześnie w art. 89 ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał, że jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. W ocenie Kolegium w postępowaniu administracyjna kara pieniężna ustalona została prawidłowo ponieważ jej wysokość stanowi iloczyn stawki za 1cm obwodu pnia (30, 91 zł za 1cm obwodu pnia pomnożone przez współczynnik korygujący stawkę 3,70, co dało wartość stawki równą 114,36 zł), i wielkości obwodu usuniętego kasztanowca, tj. 141 cm (dało wartość 16.125,74 zł), a następnie pomnożony przez 3 (trzykrotność opłaty). Otrzymany wynik stanowi wartość określoną w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie RK zarzucił naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 6-10 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: a) art. 83 ust 1, art. 84 ust 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) polegające między innymi na bezpodstawnym przyjęciu, że usunięcie chorej części drzewa gatunek kasztanowiec na nieruchomości należącej do skarżącego wymagało pozwolenia i w konsekwencji naliczenia określonej w decyzji burmistrza kary administracyjnej, b) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Ponadto zarzucono błędną ocenę zebranego materiału dowodowego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia polegającą na przyjęciu, że stan zdrowotny ściętego konaru drzewa nie miał znaczenia dla oceny, że faktycznie nie dokonano wycięcia drzewa lecz jego odgałęzienia (konar), który w dodatku stanowił zarazem zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, w tym ruchu drogowego, i mienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2008 r. podniósł, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa wskazana w art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Sąd wskazał dalej, że zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo. Powyższy przepis w ust. 1 określa także, iż opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew zasadą jest, że obwód pnia ustala się na wysokości 130 cm (art. 85 ust. 2 ww. ustawy). Jednakże przy ustalaniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, obwód usuniętego bez zezwolenia drzewa do wyliczenia kary, może być ustalony w inny sposób. W niniejszej sprawie obwód ten ustalony został na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, bowiem kłoda została wcześniej pocięta. Zgodnie z tym przepisem, w takiej sytuacji obwód pnia ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (wzór na obliczenie obwodu - 2πr – gdzie π= 3,14, r = 25 cm – średnica pnia wynosiła bowiem 50 cm). Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, za wycięcie drzew bez zezwolenia, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 85 ust. 4 pkt 1. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji przeprowadziły właściwe działania matematyczne, z uwzględnieniem obowiązujących stawek na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. (M.P. Nr 62, poz. 861). W ocenie Sądu I instancji organ I instancji – Burmistrz Cedyni prawidłowo postąpił wymierzając skarżącemu karę pieniężną za usunięcie kasztanowca bez wymaganego zezwolenia, zaś organ odwoławczy zasadnie utrzymał powyższą decyzję w mocy (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody), a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób właściwy, zgodny z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego oraz ustawy o ochronie przyrody. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 1 sierpnia 2008 r. RK wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych, ewentualnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego: 1) naruszenie art. 83 ust. 1, 6, art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), przez ich zastosowanie, 2) naruszenia art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie. 3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernie wysokiej do stopnia naruszenia prawa. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy: 1) art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, 2) art. 9 k.p.a. przez brak wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych i faktycznych, a w szczególności o możliwości złożenia zarzutu w oparciu o art. 85 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, 3) art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 4) art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, iż całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż nie wystąpiły przesłanki określone w art. 85 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem przepisów art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., zamieszczone w skardze kasacyjnej w istocie odnoszą się do przepisów postępowania, jakie regulują postępowanie administracyjnej przed organami administracji publicznej. Skarga kasacyjna natomiast jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w swym postępowaniu stosuje przepisy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym zarzut naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście rozpoznanej sprawy, można jedynie rozumieć jako zarzut w stosunku do Sądu I instancji, który nie zauważył zdaniem skarżącego, tych naruszeń prawa jakie miały miejsce na etapie postępowania administracyjnego. Zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie potwierdzają akta sprawy. Skarżący przyznał się do wycięcia przedmiotowego drzewa, wyrażając jednocześnie zgodę na poniesienie konsekwencji wynikających z tego w piśmie z dnia 3 stycznia 2007 r. Ponadto potwierdza to również pismo Dyrektora ZPK z dnia 13 grudnia 2006 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, skierowane do Burmistrza Miasta Cedynia, oraz protokół z oględzin z dnia 3 stycznia 2007 r., w którym brał udział RK. Obowiązki organów administracji publicznej, wynikające z przepisu art. 9 k.p.a., który zdaniem pełnomocnika skarżącego został też naruszony, nie mogą być tak rozumiane, jak to wynika ze skargi kasacyjnej, że organ powinien pouczać stronę w jaki sposób ma się bronić przed stosowanymi przez organ środkami prawnymi, w tym przypadku decyzją wymierzającą karę pieniężną za wycięte bez zezwolenia drzewo. Organy administracji publicznej w swej funkcji wynikającej z ww. przepisu, nie mogą przejmować funkcji pełnomocnika strony (adwokata, radcy prawnego), poza tym nie mogą jednocześnie być organem stosującym i egzekwującym prawo i doradcą strony, który chce uniknąć prawa. Rozumienie przepisu art. 9 k.p.a. nie może prowadzić do kolizji z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Nie można więc oczekiwać, aby organ prowadzący postępowanie wskazywał stronie, że powinna złożyć zarzut w oparciu o "art. 85 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska" (chyba tu jednak chodzi o ustawę o ochronie przyrody), skoro zasadności takiego zarzutu przeczy zgromadzony materiał dowodowy. Tym samym nie mógł powyższy przepis mieć zastosowania w tej sprawie, co stanowi też zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ wycięte drzewo rozwidlało się na wysokości poniżej 130 cm, nie można więc było go traktować jako konaru drzewa. Stan faktyczny sprawy, jak ustalono wcześniej, w świetle zebranych dowodów nie budzi żadnych wątpliwości, prawidłowe więc było zastosowanie przez organy przepisów o ochronie przyrody, wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nie można było w tym przypadku w stosunku do skarżącego stosować innych przepisów, skoro dokonał wycinki drzewa bez wymaganego zezwolenia, i nie miał tu zastosowania przepis art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę elementom środowiska. Odpowiedzialność za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, jest odpowiedzialnością obiektywną, nie ma więc tu znaczenia wina strony, motywy jakimi się kierowała, czy stan znajomości prawa. Oparcie odpowiedzialności na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej oznacza, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 33/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2336/05). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.