I OSK 230/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 150/17 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 150/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. K. na decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy pkt 1 i 2 decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dla skarżącego odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość położoną w obrębie Z., gmina B., powiat s., województwo p., oznaczoną w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. 4,0115 ha i [...] o pow. 5,4899 ha, objętą księgą wieczystą KW Nr [...], dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - Granica RP, w tym: z tytułu szkód tymczasowych w produkcji rolniczej oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz uchylił pkt 3 tej decyzji (dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji. W skardze kasacyjnej H. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania lub o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 134 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 16 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej u.g.n.) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organami administracji, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo i w efekcie oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego podstawie, skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie był w pełni zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, a zatem nie może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania; 2. art. 128 ust. 4 u.g.n. przez ustalenie niepełnego odszkodowania za zdarzenia, o których mowa w art. 120, 124-126 u.g.n., dotyczącego nieruchomości skarżącego i nieustalenie odszkodowania za zawarte w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości uprawnienia P. SA prawa do wstępu na nieruchomość skarżącego w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności, związanych z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz wykonaniem czynności, związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją tej linii elektroenergetycznej; 3. § 43 ust. 3 rozporządzenia przez nieuwzględnienie przy określaniu odszkodowania za spadek wartości nieruchomości zmiany warunków korzystania z tej nieruchomości, zmiany jej przydatności użytkowej oraz skutków, związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący, dokonanie jego błędnej oceny i przyjęcie, że organy prawidłowo uznały, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w pełni odpowiada prawu, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy skarżący podnosił zarzuty dotyczące operatu szacunkowego: a) w zakresie nieprecyzyjnego określenia w operacie szacunkowym charakteru ograniczeń korzystania z nieruchomości wskutek lokalizacji linii elektroenergetycznej; b) biegła na str. 34 operatu w dziale VI określenie wartości odszkodowania wymienia czynniki, które zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, przy czym stwierdza, że dwa z tych czynników pomija bez uzasadnienia tego stanowiska; c) w zakresie przyjmowania w operacie szacunkowym różnych wzorów i różnego nazewnictwa współczynników (str. 35-36 operatu) – biegła nie udzieliła w złożonych wyjaśnieniach wyczerpującej i uzasadnionej merytorycznie odpowiedzi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, a mimo to organ zaniechał wyjaśnienia pozostałych wątpliwości i nie uwzględnił wniosku skarżącego o przekazanie operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w operacie przyjęto rolny charakter działki nr [...], pomijając fakt wystąpienia przez skarżącego o wydanie dla tej działki warunków zabudowy, zanim dla nieruchomości została wydana decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, nie uwzględniono też faktu, że działka nr [...] jest działką zabudowaną. W konsekwencji do porównania zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Sąd I instancji uznał, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada wymogom. Tymczasem pominięte zostały zastrzeżenia skarżącego do operatu, to jest: a) w zakresie nieprecyzyjnego określenia w operacie szacunkowym charakteru ograniczeń korzystania z nieruchomości wskutek lokalizacji linii elektroenergetycznej; b) biegła na str. 34 operatu w dziale VI wymienia czynniki, które zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, przy czym stwierdza, że dwa z tych czynników pomija bez uzasadnienia tego stanowiska; c) w zakresie przyjmowania w operacie szacunkowym różnych wzorów i różnego nazewnictwa współczynników (str. 35-36 operatu) biegła nie udzieliła w złożonych wyjaśnieniach wyczerpującej i uzasadnionej merytorycznie odpowiedzi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, a mimo to organ zaniechał wyjaśnienia pozostałych wątpliwości i nie uwzględnił wniosku skarżącego o przekazanie operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Tym samym zostały naruszone art. 134 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organami administracji, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo i w efekcie oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego podstawie skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie był w pełni, zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, a zatem nic może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Sąd I instancji zaakceptował, że na obecnym etapie sprawy właściwe jest ustalenie jedynie odszkodowania związanego z poniesieniem przez skarżącego szkód tymczasowych, powstałych wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej na jego działkach i odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Pominięte zostały szkody, jakie poniesie skarżący w przypadku wykonywania prac, polegających na usuwaniu awarii, konserwacją i eksploatacją linii elektroenergetycznej. Szkody te wiążą się również ze stałym utrudnionym dostępem do nieruchomości. Stanowi to naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie niepełnego odszkodowania za zdarzenia, o których mowa w art. 120, 124-126 u.g.n., dotyczącego nieruchomości skarżącego i nieustalenie odszkodowania za zawarte w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości uprawnienia P. SA prawa do wstępu na nieruchomość skarżącego w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności, związanych z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz wykonaniem czynności, związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją tej linii elektroenergetycznej. Przytaczając brzmienie § 43 rozporządzenia zarzucono pominięcie w sprawie, że znajdująca się nad działkami skarżącego linia energetyczna wpływa na sposób korzystania z całej nieruchomości, gdyż właściciel nie może dysponować nią na zaplanowane przez siebie cele. Ponadto posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej obniża wartość całej nieruchomości, a nie jedynie pasa technologicznego, gdyż w przypadku zamiaru sprzedaży działek obniżoną cenę stosować się będzie do całej nieruchomości. Stanowi to o naruszeniu § 43 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie przy określaniu odszkodowania za spadek wartości nieruchomości zmiany warunków korzystania z tej nieruchomości, zmiany jej przydatności użytkowej oraz skutków, związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej. Podniesiono, że postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a., poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący, dokonanie jego błędnej oceny i przyjęciu, że organy prawidłowo uznały, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w pełni odpowiada prawu, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości dotyczyła zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii energetycznej, co uregulowane jest w art. 124 u.g.n. Łączenie zarzutu z przepisami art. 120 i 125-126 u.g.n. nie znajduje wobec tego uzasadnienia w stanie faktycznym, w tym zakresie zarzut jest oczywiście bezzasadny. W szczególności zaś zezwolenie nie dotyczyło przypadku uregulowanego w art. 124b u.g.n., związanego z wykonaniem konserwacji, remontu lub usunięcia awarii. Natomiast z art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika dla właściciela nieruchomości objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, podlegający egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten w zróżnicowany sposób jest uwzględniany przy ustalaniu rekompensat finansowych dla właściciela obciążonej nieruchomości, co odzwierciedlają regulacje § 43 ust. 3 pkt 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 27, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Z jednej strony skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją oraz usuwaniem awarii uwzględnia się przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (§ 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), co oznacza że uwzględnia się istnienie tego obowiązku jako elementu wpływającego na wartość nieruchomości. Z drugiej strony szkody spowodowane działaniami określonymi w art. 124 ust. 6 (czyli szkody wywołane konserwacją i usuwaniem awarii) określa się dopiero po wystąpieniu takich szkód (§ 43 ust. 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie nie miało miejsca wykonywanie na nieruchomości czynności związanych z usuwaniem awarii czy konserwacją. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący pomija wskazane wyżej rozróżnienie, domagając się w konsekwencji uwzględnienia w sporządzonym operacie szkód, jakie ewentualnie poniesie w przypadku wykonywania prac polegających na usuwaniu awarii czy konserwacji. Stanowiskowo to nie znajduje oparcia w przepisach prawa i zasadnie w sporządzonym operacie i wydanych decyzjach wskazano, że w tym zakresie wartość poniesionych szkód ocenia się po ich wystąpieniu, czego warunkiem jest uprzednie przeprowadzenie takich robót. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo do odszkodowania za szkody powstałe wskutek zezwolenia na zajęcie nieruchomości, odpowiadające wartości poniesionych szkód, a jeżeli na skutek zajęcia zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie zwiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu. Przepis ten przewiduje zatem dwa elementy wpływające na wysokość odszkodowania. W sprawie ustalono odszkodowanie za szkody (nazywane w decyzjach organów szkodami tymczasowymi w produkcji rolniczej) oraz uwzględniono zmniejszenie wartości nieruchomości zarówno wskutek trwałego usytuowania urządzeń przesyłowych, jak i obciążenia obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu ewentualnego usuwania awarii i konserwacji. W tym ostatnim przypadku stanowi to uwzględnienie przepisu § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym przy ustalaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu konserwacji i usuwania awarii. W operacie tę wartość uwzględniono przez podwyższenie o 20 % współczynnika Sz, zaś biegła podała, że wyliczenie tego parametru na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi nie jest możliwe. Tezy tej skarżący kasacyjnie w rzeczowy sposób nie podważył. Pozostałe parametry uwzględniane przy ustalaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, wymienione w § 43 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia, to zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej i trwałe ograniczenia w sposobie korzystania. Należy mieć na względzie, że parametry te służą do szacowania zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli obniżenia wartości praw do nieruchomości, a nie użyteczności faktycznej. W zakresie faktycznym, np., związanym ze zmniejszeniem powierzchni zdatnej do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem gruntu, w grę wchodziłoby odszkodowanie za szkody, a nie z tytułu zmniejszenia wartości. W operacie biegła wskazała, że ze względu na rolny charakter gruntów, posadowienie linii nie wpływa ani na zmianę warunków korzystania z nieruchomości, ani na zmianę ich przydatności użytkowej. Z tego względu operat nie zawiera wyliczeń w zakresie tych czynników. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono rzeczowych argumentów, które mogłyby wykazać nietrafność założenia przyjętego przez rzeczoznawcę, że przez założenie linii nie doszło do zmiany warunków korzystania z nieruchomości i zamiany ich przydatności użytkowej. Na te parametry niewątpliwie pierwotny wpływ mają bowiem ustalenia planu miejscowego, które przewidując przebieg linii i granice pasa technologicznego, wprowadzają w konsekwencji ograniczenia w warunkach korzystania i użytkowania. W planie miejscowym teren w przebiegu linii oznaczony jest symbolem R i stanowi teren rolniczy. W tym zakresie przyjęcie przez rzeczoznawcę, że nie doszło do zmiany wymagającej uwzględnienia wskazanych parametrów przy obliczaniu zmniejszenia wartości nieruchomości zostało uzasadnione w sposób przekonujący. Biegła przyjęła w operacie istnienie trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wskazując na str. 36 operatu, z powołaniem na praktykę wypracowaną przez rzeczoznawców, przyjęcie współczynnika -0,50 dla ograniczenia korzystania w pasie technologicznym i współczynnika -0,10 dla ograniczenia korzystania w pozostałej części pasa technologicznego. Istnienie ograniczenia przyjęto ze względu na skutek przekroczenia natężenia pola elektromagnetycznego i hałasu, zaś zwiększenia o 20% dokonano ze względu na wyżej wskazane uwzględnienie obowiązku udostępniania nieruchomości w celu dokonywania konserwacji i usuwania awarii. Nie jest wobec powyższego uzasadniony zarzut, że biegła bez uzasadnienia pomija czynniki wpływające na określenie zmniejszenia wartości nieruchomości. Zawarte na str. 35-36 operatu wyliczenia w sposób dostateczny ilustrują rozumowanie zastosowane przez rzeczoznawcę i wskazują na posłużenie się wyliczeniami opartymi na zastosowaniu wzorów i przyjętych parametrów. Skarżący kasacyjnie zastosowania takiej metody rzeczowo nie podważył. Nie jest też powodem do uwzględnienia zarzutów twierdzenie, że przedstawione w operacie rozumowanie nie jest dla strony przekonujące lub zrozumiałe, w razie wątpliwości czy braku zaufania do rzeczoznawcy, strona nie była ograniczona w możliwości poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Argumenty zgłoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie potwierdzają naruszenia § 43 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu. Wskazując na naruszenie art. 134 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt (oznaczonym wadliwie jako ustęp) 16 i art. 153 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia podniesiono, że operat nie jest "w pełni zgodny" z przepisami określającymi metodologię szacowania. Takie określenie zarzutu ogranicza możliwość jego rozpoznania, albowiem nie precyzuje na czym ten brak zgodności miałby polegać, i jaki jest stopień tej niezgodności. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego jest naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdzono, że o wadliwości tej świadczyć ma fakt przyjęcia do porównania nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, z pominięciem wystąpienia o wydanie dla działki nr [...] warunków zabudowy i istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Tezie tej przeczy opis nieruchomości szacowanych, który uwzględnia zabudowę na działce [...] i wydane warunki zabudowy dla działki [...]. Wykaz nieruchomości porównawczych z potencjałem wykorzystania innym niż rolne zawarto na str. 28 -30 operatu. Z wyliczeń przedstawionych zaś na str. 33 -34 operatu wynika, że została dokonana wycena porównawcza części działki [...], dla której wydano warunki zabudowy i części działki [...] z istniejącą zabudową siedliska. Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzucając, że materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpując, nie wskazano jakie dowody zostały pominięte. Natomiast zarzut błędnej oceny materiału dowodowego, jeżeli odnosić go do operatu szacunkowego, nie znajduje potwierdzenia ze względu na wyżej przedstawione uwagi. Poza operatem nie wskazano za na inne dowody, które miały zostać błędnie ocenione. Zarzut naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tych okolicznościach należy ocenić jako ogólnikowy i pozbawiony rzeczowego uzasadnienia. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przepisu tego nie mógł naruszyć. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.