II OSK 102/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 595/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 595/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2017 r., a także przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi [...] kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, włącznie z podatkiem od towarów i usług. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 listopada 2014 r. do Urzędu Gminy Wola [...] wpłynął wniosek [...] o wymeldowanie [...] (obecnie posługującej się panieńskim nazwiskiem [...]) z pobytu stałego w posesji położonej w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu wskazanej z pobytu stałego. Na podstawie oświadczeń [...] organ I instancji przyjął za ustalone, że [...] opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie około 10 listopada 2012 r., przy czym wyprowadzając się zabrała część swoich rzeczy osobistych i część rzeczy codziennego użytku. Pozostałą część ubrań odebrała w lipcu 2014 r. Z kolei, zameldowana stwierdziła, że była zmuszona opuścić ww. lokal mieszkalny ze względu na konflikt z ówczesnym mężem. Do opuszczenia lokalu doszło, gdy ze względu na niepłacenie przez męża rachunków za prąd z lokalu usunięto licznik prądu, co jednocześnie spowodowało brak ogrzewania. Dodatkowo, zameldowana dołączyła do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego w [...], z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II K 4/13, uznający [...] winnym znęcenia się fizycznego i psychicznego nad rodziną, w tym pobicia. Organ I instancji uznał też za udowodnione, że [...] nie podejmowała starań o powrót do miejsca zameldowania, a skarżąca swoje sprawy życiowe koncentruje poza miejscem stałego zameldowania, tj. w wynajętym mieszkaniu w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2017 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 657). Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do faktów sprawy. W szczególności organ odwoławczy uznał, że w chwili podejmowania decyzji nie było podstaw, aby przyjąć, że posesja przy ul. [...] w [...] stanowi centrum życiowe odwołującej się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] nie zgodziła się z opinią, że opuściła dom dobrowolnie i oświadczyła, że nie zabrała swoich rzeczy osobistych, jak to przedstawił wnioskodawca. Wskazała również, że były mąż uniemożliwia jej dostęp do domu, odciął media i powymieniał zamki. Podkreśliła, że obecnie meldunek jest jej bardzo potrzebny, choćby po to, aby móc przedłużać umowę najmu mieszkania. W praktyce bowiem, wynajęcie mieszkania bez meldunku jest niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji podkreślił, że badając zasadność wniosku o wymeldowanie należy ustalić, czy wskazana we wniosku osoba opuściła miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. Zdaniem Sądu ustalenia organu w tym zakresie są niewyczerpujące. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną oceną zebranego materiału dowodowego w świetle przesłanek art. 35 w zw. z art. 25 ustawy o ewidencji ludności. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca złożył wniosek o wymeldowanie skarżącej z miejsca pobytu stałego w dniu 6 listopada 2014 r. (k. 3 akt admin.). Skarżąca z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania wystąpiła dopiero w dniu 7 stycznia 2015 r., przy czym Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt I C 36/15, zabezpieczył powództwo zameldowanej o przywrócenie naruszonego posiadania przez nakazanie [...] zaniechania działań przeszkadzających i uniemożliwiających byłej żonie korzystanie z nieruchomości. Sąd nakazał też pozwanemu podjęcie czynności mających na celu wprowadzenie zameldowanej w posiadanie przez udostępnienie środków pozwalających na dostanie się na teren nieruchomości i wnętrza budynków, które są na niej posadowione. Jednak wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I C 36/15, Sąd Rejonowy w [...] orzekł o oddaleniu powództwa (k. 72, 120-121 akt admin.). W uzasadnieniu sąd powszechny wskazał, że od jesieni 2012 r., kiedy to [...] wymienił zamki w drzwiach, należy liczyć bieg rocznego terminu na dochodzenie roszczenia posesoryjnego. W związku z tym pozew o przywrócenie naruszonego posiadania został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 344 § 2 k.c. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczącej wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego, orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] nie ma decydującego wpływu na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych. Nie daje ono bowiem podstaw do stwierdzenia, że opuszczenie przez skarżącą przedmiotowego lokalu nastąpiło w sposób dobrowolny. Istotne znaczenie ma fakt, że powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania zostało w toku trwania postępowania zabezpieczone postanowieniem z 21 sierpnia 2015 r. poprzez m.in. umożliwienie skarżącej dostępu do spornej nieruchomości. Ponadto przy ocenie przesłanki dobrowolności należy wziąć pod uwagę fakt, że powództwo o naruszenie posiadania zostało oddalone z uwagi na upływ czasu. Rozwiązanie to nie dało wszak oczekiwanego rezultatu. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że skarżąca została zmuszona do opuszczenia domu wraz z małoletnimi dziećmi w wyniku bezprawnych działań męża. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie skarżąca samodzielnie wraz z dziećmi opuściła lokal pod koniec 2012 r., ale spowodowane to było przemocą fizyczną i psychiczną ze strony męża, odcięciem dopływu energii elektrycznej i wyłączeniem centralnego ogrzewania, co uniemożliwiło jej normalne funkcjonowanie z dziećmi w ww. lokalu. Ponadto po zabezpieczeniu przez sąd rejonowy powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania wnioskodawca nie wydał skarżącej kluczy do nieruchomości, więc nie miała ona możliwości wejścia na teren posesji. Znamienne jest również, że skarżąca nie zdecydowała się na rozwiercenie zamków w asyście Policji, wskazując, że nie posiadała środków na ten cel. Jednocześnie skarżąca w toku postępowania deklarowała chęć powrót do przedmiotowej nieruchomości. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że skarżąca przeniosła swoje centrum życiowe do wynajętego mieszkania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 35 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie wypełniła przesłanki wymeldowania ponieważ miała zamiar powrotu do miejsca stałego pobytu, wobec czego nie było podstaw do jej wymeldowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego i nie jest możliwy jej powrót, co skutkowało obowiązkiem wydania przez skarżącego kasacyjnie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a tym samym nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i oparł rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym, co skutkowało uchyleniem decyzji, podczas gdy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, jak i zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz oparł rozstrzygnięcie na pełnym materiale dowodowym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Wojewody [...] nie jest zasadna. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd kasacyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie mają przepisy materialnoprawne, a w szczególności przyjmowana przez sądy administracyjne wykładnia art. 35 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Sądy administracyjne przyjmują mianowicie, że wyrażenie "opuścił miejsce pobytu stałego" należy rozumieć jako zachowanie w pełni dobrowolne, to znaczy takie, które wynika z świadomego i dokonywanego bez przymusu wyboru centrum życiowego osoby zameldowanej na pobyt stały lub pobyt czasowy. Dla wystąpienia przesłanki wymeldowania, którą jest "opuszczenie miejsca pobytu stałego" konieczne jest więc, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Postępowanie w sprawie wymeldowania wymaga zatem ustalenia tego, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia. Ustawodawca nie zdefiniował wszakże pojęcia "opuszczenia" miejsca pobytu stałego, nie precyzując czy winno ono mieć jakiś kwalifikowany charakter, co do jego przyczyn, sposobu, czy też czasu jego trwania. Dlatego każdorazowo pojęcie to należy odnosić do indywidualnej sytuacji strony. Jednocześnie badanie dobrowolności opuszczenia lokalu nie ogranicza organów administracji do badania kwestii mentalnych, przekonania zainteresowanego - osoby podlegającej wymeldowaniu, ale ma także wymiar zobiektywizowany, związany z całokształtem okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 147/19, LEX nr 3283206, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 701/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 646/21, LEX nr 3274792). Dodatkowo, powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca zamieszkania z kwestią dobrowolności ma takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jej wolą, polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Dopiero bezskuteczne wyczerpanie tych środków lub rezygnacja z ich zastosowania stanowi okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 30 listopada 2021 r., LEX nr 3274792). Tak sformułowana wykładnia przepisów ma oczywiście charakter wykładni rozszerzającej, jednak jest ona uzasadniana funkcjonalnie, to znaczy potrzebą ochrony interesów obywatela. Co do zasady bowiem, kwestia zameldowania wiąże się z wolnością, o której mowa w art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P. Nie oznacza to wolności nieskrępowanego wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pobytu. Z drugiej strony wszakże wymeldowanie z pobytu stałego nie może być uznawane tylko za formalną i etycznie obojętną zmianę wpisów w rejestrach publicznych. Jest to bowiem akt organu władzy publicznej, który rodzi jednak rozmaite i nierzadko znaczące skutki faktyczne dla obywatela, których nie powinno się lekceważyć. Jest przy tym oczywiste, że zameldowanie na pobyt stały w określonym lokalu nie stanowi uzasadnienia dla prawa (uprawnienia) do zamieszkiwania w lokalu, ani roszczenia o przywrócenie posiadania. Prawa rzeczowe, a także powiązane z nimi roszczenia muszą znajdować autonomiczną podstawę prawną przede wszystkim w przepisach prawa cywilnego. Niemniej jednak z punktu widzenia prawa administracyjnego, w szczególności art. 35 ustawy o ewidencji ludności, istotny jest zamiar obywatela kontynuacji przebywania w miejscu zameldowania, oraz faktyczne okoliczności opuszczenia miejsca stałego pobytu. Analogicznie, kategoria prawna centrum życiowego nie jest traktowana jako wyłącznie sytuacja obiektywna. Przeniesienie centrum życiowego z miejsca zameldowania do innego miejsca musi wiązać się z wolą bądź nawet wprost wyrażonym zamiarem zmiany miejsca pobytu na inne niż wynikające z formalnego zameldowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania musi więc uwzględniać złożony kontekst społeczny, ekonomiczny i etyczny instytucji zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Przedstawione zasady mają bezpośrednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji całkowicie zasadnie przyjął, że w przypadku [...] (wcześniej [...]) nie można było mówić o dobrowolnym i zamierzonym opuszczeniu miejsca stałego zameldowania. Koniecznym jest uwzględnienie faktu, że skarżąca wraz z dwiema nieletnimi córkami była ofiarą drastycznej przemocy domowej. Potwierdzeniem tego faktu są nie tylko jej oświadczenia, ale również inne dokumenty, w tym zaświadczenia lekarskie oraz pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (k. 133 akt adm.), a przede wszystkim wyrok Sądu Rejonowego w [...] wydany w sprawie o sygn. akt II K 4/13, z 5 grudnia 2013 r. uznający [...] winnym znęcenia się fizycznego i psychicznego nad rodziną. W petitum tego wyroku wskazano, że oskarżony "będąc pod wpływem alkoholu wielokrotnie wszczynał awantury, w trakcie których używał słów powszechnie uważanych za wulgarne i obelżywe, zmuszał ją do opuszczenia domu, kierował wobec niej groźby pozbawienia życia, używał wobec niej siły fizycznej w postaci [...] uderzeń w twarz i w głowę powodując zasinienie [...]" (k. 29 akt admin.; podkreślenie NSA). Zameldowana nie opuściła więc lokalu w [...] przy ul. [...] z powodu przekonania, że wygodniejsze i korzystniejsze dla niej będzie przeprowadzenie się do wynajętego mieszkania w [...]. Została wbrew swojej woli usunięta z przedmiotowego lokalu. Z akt rozpatrywanej niniejszym sprawy wynika, że [...] opuściła przedmiotowy lokal mieszkalny w listopadzie 2012 r. w sytuacji odcięcia energii elektrycznej i wyłączenia centralnego ogrzewania lokalu. Działanie takie należy uznać za przymus sytuacyjny, gdyż przebywanie z dziećmi w okresie zimowym w pomieszczeniach pozbawionych elementarnych mediów jest niezgodne z elementarnymi standardami zamieszkania i zagrożeniem dla zdrowia zainteresowanych osób. Należy przy tym podkreślić, że w chwili opuszczenia lokalu zameldowana pozostawała wciąż w związku małżeńskim z [...], właścicielem lokalu. Rozwód małżonków orzeczono dopiero w dniu 4 lutego 2015 r. (wyrok na k. 130 akt adm.). Inne okoliczności potwierdzają fakt przymusowego charakteru zmiany miejsca pobytu przez [...]. [...] dokonał bowiem wymiany zamków w drzwiach wejściowych, uniemożliwiając zameldowanej faktyczny powrót do przedmiotowego lokalu. Można też zrozumieć, że [...] nie zdecydowała się na powrót wcześniejszego miejsca zamieszkania poprzez rozwiercenie zamków w asyście Policji. Przekonywującym bowiem jest jej oświadczenie, że nie było jej stać na pokrycie kosztów takiej zmiany, a jednocześnie, że nadal obawiała się przemocy ze strony byłego już męża. W świetle wskazanych okoliczności i oczywistego braku dobrowolności działania nie było podstaw do uznania, że centrum życiowym [...] stało się wynajmowane przez nią mieszkanie w [...]. Dodajmy, że koszty wynajmu [...] jako osoba bezrobotna pokrywała z Funduszu Alimentacyjnego (k. 153 akt adm.). Dodatkowo należy mieć na uwadze, że wymeldowanie z miejsca stałego pobytu rodzi dalsze poważne ryzyko dla obywatela, gdyż w praktyce może faktycznie skutkować wypowiedzeniem umowy najmu zawartej z właścicielem lokalu zajmowanego po opuszczeniu miejsca stałego pobytu. Z tego względu uchylenie decyzji o wymeldowaniu [...] z dziećmi z miejsca stałego pobytu ma dla niej nie tylko znaczenie symboliczne lub prestiżowe, ale bardzo realne z punktu widzenia zaspokojenia elementarnych potrzeb życiowych. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych, przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena rzekomej dobrowolności opuszczenia przez [...] z dziećmi lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w pełni pokrywa się zatem ze stanowiskiem Sądu I instancji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając obie wydane w sprawie decyzje administracyjne nakazał organom ponowne i rzetelne zbadanie okoliczności faktycznych dotyczących warunków, w jakich nastąpiło opuszczenie miejsca stałego pobytu przez zameldowaną. W takim kontekście zarzut skargi kasacyjnej uznający, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego należy uznać za nieznajdujący uzasadnionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec trwającej epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym rozpoznania skargi na rozprawie.