I GSK 1402/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 832/16 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Powiatu w Białogardzie z dnia 28 grudnia 2015 r. nr XIV/90/2015 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu oraz z zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.W. na rzecz Rady Powiatu w Białogardzie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 832/16 po rozpoznaniu skargi A. W. organu prowadzącego [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały § 8 ust. 1 pkt 3) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części tj.: pkt II sentencji orzeczenia, w której Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 Załącznika nr 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2015 r. poz. 2156 – dalej u.s.o.), poprzez błędną wykładnią art. 90 ust. 3 u.s.o. i w konsekwencji uznanie za prawidłowy przepis § 2 ust. 3 Załącznika nr 1 do Uchwały oraz oddalenie skargi o stwierdzenie jego nieważności, pomimo, że: a. przepis ten ustala dotację na jednego ucznia policealnej szkoły niepublicznej kształcącego się na kierunku opiekun medyczny, tj. w zawodzie medycznym, z pominięciem konieczności uwzględnienia w tym zakresie kosztów bieżących szkoły takiego samego typu i rodzaju, tj. również kształcącej w zawodzie medycznym, albowiem koszt kształcenia ucznia na kierunku zawodu medycznego jest wyższy niż ucznia niemedycznych kierunków szkoły policealnej, a nadto b. przepis ten wprost odsyła do wysokości subwencji oświatowej otrzymywanej przez powiat na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, jako dodatkowego kryterium ustalania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., a które to przepisy nie powinny znajdować wprost zastosowania w przypadku obliczania wysokości dotacji dla uczniów szkół o których mowa w art 90 ust 3 u.s.o., w tym uczniów kształcących się zawodzie medycznym. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Ewentualnie w razie, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. i w konsekwencji uznanie za prawidłowy przepis § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały. Zarzut ten jest bezpodstawny. Art. 90 ust. 3 u.s.o. w treści obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zaskarżonej uchwale, w § 2 ust. 3 załącznika nr 1 zawarta została regulacja dotycząca ustalenia podstawy obliczania dotacji z budżetu Powiatu [...] dla szkoły kształcącej w zawodach medycznych, zgodnie z którą "szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, dotację z budżetu powiatu w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu [...] wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że w przypadku szkoły kształcącej w zawodach medycznych, na które szkoła posiada pozytywna opinie o spełnianiu wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wydana przez ministra do spraw zdrowia, dotacja nie może być niższa niż kwota stanowiąca 50 % wysokości kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat [...] na ucznia kształcącego się w zawodzie medycznym. W przypadku, gdy powiat [...] nie prowadzi tego typu i rodzaju szkół publicznych, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat, prowadzący takie szkoły". Tym samym uchwała stanowi uszczegółowienie przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., w którym ustawodawca określił dolną granicę wysokości dotacji ("nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących") dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a. W zaskarżonej uchwale, Rada Powiatu w [...] określiła natomiast, że dotacja dla tych szkół będzie wypłacana w wysokości równej kwocie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat [...] ("w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu [...] wydatków bieżących"). Tak więc, Rada nie wprowadziła możliwości oderwania wysokości dotacji od wydatków bieżących. Dodała natomiast dodatkowe uregulowanie z którego wynika, że dotacja nie może być niższa niż kwota stanowiąca 50 % wysokości kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat [...] na ucznia kształcącego się w zawodzie medycznym. A zatem prowadziła regulację, że jeżeli ustalone wydatki bieżące o których była mowa powyżej będą niższe od kwoty przewidzianej w części subwencji ogólnej to wypłacana będzie kwota wynikająca z wysokości subwencji. Ale nigdy odwrotnie. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, nie stanowi podstawy ustalenia odrębnej stawki dotacji dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych a jedynym wyznacznikiem i punktem odniesienia w stosunku do ustalenia wysokości stawki dotacji, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o., są wydatki bieżące ponoszone na szkoły tego samego typu i rodzaju bądź szkoły tego samego typu lub rodzaju. Rozporządzenie to dotyczy bowiem wyłącznie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Treść § 3 Rozporządzenia stanowi, że podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Z niej w żaden sposób nie wynika, że na jej podstawie należy ustalić wysokość dotacji udzielanej przez Powiat. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepis art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. należy rozumieć w ten sposób, że o ile przy wskazaniu na brak na terenie gminy lub powiatu szkół mowa jest o szkołach publicznych danego "typu i rodzaju", o tyle co do szkół z najbliższego powiatu ustawodawca nakazuje uwzględniać "typ lub rodzaj" szkoły. Owemu rozróżnieniu (typ i rodzaj szkoły - typ lub rodzaj szkoły) nie można przypisywać przeoczenia czy niedokładności ustawodawcy, lecz ocenić je należy jako zabieg celowy, zmierzający do poprzestania przy ustalaniu wysokości dotacji w przypadku określonym w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 u.s.o. wybiórczo tylko na typie lub tylko na rodzaju szkoły (tak wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 1180/15, LEX nr 2228096). Oznacza to, że organ ustalający wysokość dotacji może przyjąć wydatki szkoły określonego typu albo określonego rodzaju znajdującej się w powiecie sąsiednim albo jedne i drugie. Na gruncie tego przepisu wysokość dotacji nie może być natomiast ustalana na podstawie wydatków bieżących dwu lub więcej powiatów w zależności, od tego który powiat ponosi wyższe (niższe) wydatki bieżące na jednego ucznia szkoły publicznej dla określonych tylko typów szkół lub ich rodzajów. Pojęcie "rodzaj szkoły", niezdefiniowane przez ustawodawcę, należy przy tym rozumieć jako jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, w tym forma nauczania, forma organizacyjna szkoły (np. zespół szkół). W judykaturze prezentowany jest nadto pogląd, że "rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. (...) pojęcie należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. (...) celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły" (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008 r., II GSK 333/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)