I OW 55/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą K. wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K. o odszkodowanie postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 lutego 2019r. Starosta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim a Wojewodą [...] w sprawie rozpoznania wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K. o przeprowadzenie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowań. W motywach wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2018r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", przekazał Staroście K. wnioski Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K. o przeprowadzenie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowań za nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...]/1, nr [...]/16, nr [...]/24, nr [...]/3, nr [...]/8, nr [...], nr [...], nr [...]/1, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...]/1, nr [...], nr [...]/2, nr [...]/2, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]/32, nr [...]/16, [...]/3, nr [...]/2, nr [...]/2, nr [...]/1 położone w obrębie S.; nr [...], nr [...]/1, nr [...], nr [...] położone w obrębie G.; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]/1, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]/2, nr [...], nr [...]/1, nr [...]/3, nr [...]/1, nr [...]/3, [...]/1, nr [...]/3, nr [...]/1, nr [...]/3, nr [...]/1, nr [...]/3, nr [...]/2, nr [...]/1, nr [...]/3, nr [...], nr [...], nr [...] położone w obrębie R., jednostka ewidencyjna S., objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji pn.: "Budowa linii 400 kV S. - nacięcia linii T.- T. oraz R.-T.". Dalej organ wskazał, iż we wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia 7 grudnia 2018r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w K. wskazały, iż zgodnie z ogólną dyrektywą zawartą w ustawie z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2016r. poz. 1812 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.r.s.i", organem właściwym do wydawania decyzji o odszkodowaniu jest wojewoda na podstawie art. 21 ust. 11 ww. ustawy. Organ podkreślił, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 22 ust. 2 p.r.s.i. określa, które przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", mają zastosowanie w sprawie odszkodowania w sytuacji gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo nadmiernie utrudnione lub kosztowne w sytuacji wydania przez wojewodę decyzji, o której mowa w art. 22 ust. 1 p.r.s.i. Natomiast dopiero przepis art. 129 u.g.n stanowi, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu, zastrzeżeniem ust. 5. Tym samym zawarte w art. 124 ust. 2 u.g.n. sformułowanie, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej, nie jest podstawą do upoważnienia starosty do wydawania stosownej decyzji o odszkodowaniu, gdyż taka dyspozycja znajduje się w art. 129 u.g.n., do którego przepisy p.r.s.i. bezpośrednio nie odsyłają. Gdyby wolą ustawodawcy było powierzenie uprawnień do wypłaty odszkodowania staroście już w art. 124 ust. 2 u.g.n. nie powtarzałby zapisu w art. 129 tejże ustawy. Organ podkreślił, iż powyższa argumentacja nie znalazła zrozumienia u Wojewody [...], który uzasadniając przekazanie wniosku stwierdził, że art. 24 p.r.s.i. wskazuje, iż w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy u.g.n. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, iż ustawodawca uregulował właściwość organów w przepisie art. 21 ust. 2 p.r.s.i. inaczej, niż w art. 22 ust. 2 tejże ustawy. Organ zauważył, iż zgodnie z konstrukcją tego przepisu (ust. 2) oraz brzmieniem art. 21 ust. 1 p.r.s.i., znajduje on zastosowanie jedynie do "nieruchomości o których mowa w art. 19 ust. 3-5" tejże ustawy, również w zakresie ograniczonych praw rzeczowych istniejących na nieruchomościach, czyli nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa w związku z objęciem decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Wnioskodawca ocenił ustalenia Wojewody [...] jako wadliwe. Uzasadniając powyższe stanowisko przywołano treść art. 8 ust. 1 p.r.s.i., po czym wyjaśniono, że skutek określony w art. 8 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy dotyczy nieruchomości, które przechodzą na własność Skarbu Państwa (objęte art. 19 ust. 3-5), a skutek określony w art. 8 ust. 1 pkt 8 dotyczy nieruchomości, w stosunku do których ograniczono tylko sposób korzystania z nieruchomości. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 p.r.s.i., decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, na wniosek inwestora, wydaje właściwy miejscowo wojewoda. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy decyzja taka powinna zawierać oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 tejże ustawy. Wnioskodawca nadmienił ponadto, że stwierdzenie "stosuje się odpowiednio" nie oznacza, iż stosuje się daną normę prawną literalnie, lecz odpowiednio do przepisów ustawy, która odsyła do aktu prawnego, który ma być odpowiednio stosowany. Dodatkowo wskazano, że generalnie ustawodawca to wojewodzie, jako organowi właściwemu, powierzył wydawanie decyzji i prowadzenie całokształtu spraw związanych z tymi decyzjami. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 17 grudnia 2018r., przekazującym na podstawie art. 65 K.p.a. Staroście K. wnioski dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Dodatkowo zauważono, że ze względu na brak wskazania w przepisach p.r.s.i. aby to wojewoda miał być organem właściwym do wydawania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowań za nieruchomości, podlegające - zgodnie z 22 p.r.s.i. - ograniczeniu w sposobie korzystania, nie można domniemywać kompetencji wojewody do załatwiania tego typu spraw, a co więcej wydanie decyzji w tym zakresie przez organ, którego właściwości przepisy omawianej ustawy nie wskazują skutkowałoby obarczeniem jej kwalifikowaną wadą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny ) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Starostą K. i Wojewodą [...], bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K. o ustalenia odszkodowań za nieruchomości objęte decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Odnosząc się do powyższego sporu należy wskazać, iż przepis art. 21 ust. 1 i 2 p.r.s.i. jednoznacznie wskazuje, iż za nieruchomości, użytkowanie wieczyste oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej w wyniku rokowań pomiędzy wojewodą a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, zaś w razie gdy w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia owego odszkodowania, jego wysokość ustala wojewoda w drodze decyzji. Trafnie wskazują organy, iż powyższa regulacja odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren tej inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, co powoduje, że równocześnie wygasają obciążające te nieruchomości; prawo użytkowania wieczystego oraz ograniczone prawa rzeczowe. Inny charakter ma natomiast przepis art. 22 p.r.s.i. Wskazuje on, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wojewoda ma prawo ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Rozstrzygnięcie takie podyktowane jest koniecznością zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także wykonywania prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Powyższa regulacja wyraźnie wskazuje, iż poza odjęciem określonych praw do nieruchomości, o czym mowa w art. 21 p.r.s.i., istnieje także możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń dla zapewnienia inwestorowi prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Tym samym należy odróżnić od siebie utratę dotychczasowych praw do nieruchomości, o których mowa w art. 19 ust. 3-5 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 p.r.s.i., od ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy, które nie prowadzi do przejęcia prawa własności nad nieruchomością (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 847/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe rozróżnienie doznaje podkreślenia także i w tym, że ograniczenie przez wojewodę w trybie art. 21 ust. 1 p.r.s.i. sposobu korzystania z nieruchomości w pierwszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu robót wymagających uzyskania takiego ograniczenia. Dopiero w razie gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Przy czym odszkodowanie to przysługuje od inwestora. Dokonując analizy przepisów p.r.s.i. należy jasno wskazać, iż stanowią one domenę prawa administracyjnego, bowiem zarówno odjęcie praw do nieruchomości (art. 19 ust. 3-5 specustawy), jak i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 22 ust. 1 p.r.s.i.) należą do sfery stosunków administracyjnoprawnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 717/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2784/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe wynika chociażby z art. 16 ust. 3 p.r.s.i., który wskazuje, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za przynależnością do prawa administracyjnego należy także opowiedzieć się w zakresie ustalenia odszkodowania, w tym także w zakresie ograniczenie przez wojewodę w trybie art. 21 ust. 1 p.r.s.i. sposobu korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek odszkodowanie to przysługuje od inwestora, to jednak przepis art. 21 ust. 2 zdanie drugie p.r.s.i., wskazujący, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 u.g.n., nie pozostawiają w tym zakresie wątpliwości. Rekapitulując powyższe uwagi należy wskazać, iż przepis art. 21 ust. 1-2 i 11 p.r.s.i. jasno wskazuje, iż to wojewoda jest tym organem, który winien rozstrzygnąć o odszkodowaniu w sytuacjach opisanych w art. 19 ust. 3-5 p.r.s.i., a więc gdy dochodzi do wywłaszczenia z dotychczasowych praw do nieruchomości wskutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 21 ust. 2 p.r.s.i. mówiąc o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie wskazuje w swej treści organu właściwego do rozstrzygnięcia tej kwestii. Pomimo to nie może budzić wątpliwości, że organem tym jest wojewoda. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). Trafnie wskazuje wnioskodawca, iż przepisy p.r.s.i. wskazują wojewodę jako organ generalnie właściwy w sprawach realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Do niego należy w szczególności kompetencja do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 21 ust. 1 p.r.s.i. Brak jest zatem przesłanek natury systemowej albo funkcjonalnej, które nakazywałyby odmówić wojewodzie kompetencji do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu będącym konsekwencją szkody powstałej wskutek wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Trafnie wskazuje wnioskodawca, iż przepis art. 21 ust. 2 p.r.s.i., odwołując się do konkretnych uregulowań u.g.n., które winny znaleźć odpowiednie zastosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, pomija art. 129 ust. 1 u.g.n., a więc generalną normę przyznającą staroście kompetencje do ustalenia odszkodowania. Tym samym należy uznać, iż rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 p.r.s.i., będącym konsekwencją zgody wojewody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości winien podjąć ten właśnie organ, a wniosek taki wypływa także z wykładni art. 21 p.r.s.i., jako całościowo ujętej regulacji odnoszącej się do tej instytucji, a więc także regulującej skutki jej zastosowania. Nie można natomiast podzielić stanowiska Wojewody [...] uznającego, iż przepis art. 24 p.r.s.i. daje możliwość zastosowania w badanej sprawie art. 129 ust. 1 u.g.n. Norma ta bowiem pozwala stosować odpowiednio przepisy u.g.n ale tylko w sprawach nieuregulowanych. Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 21 p.r.s.i. wskazuje natomiast, iż jest to norma, która w sposób zupełny reguluje kwestie związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w tym także w zakresie określenia organu właściwego do rozstrzygnięcia o usunięciu skutków udzielonego zezwolenia. Brak jest zatem przestrzeni do stosowania w kwestiach odszkodowawczych na gruncie art. 21 ust. 1 p.r.s.i. przepisu art. 129 ust. 1 u.g.n. Na kanwie powyższych uwag należy także dostrzec, że na gruncie art. 22 ust. 2 p.r.s.i. obowiązek ustalenia odszkodowania ma charakter wtórny i pojawia się dopiero w sytuacji gdy inwestor nie wykona obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a więc stanu sprzed orzeczonego przez wojewodę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek powody zaniechania wykonania powyższego obowiązku przez inwestora mogą mieć zróżnicowaną naturę, to nie budzi wątpliwości, iż możliwość ustalenia odszkodowania w trybie art. 22 ust. 2 p.r.s.i. pojawia się dopiero po ustaleniu, iż inwestor nie wykonał obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika aby inwestor, uzyskując decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, obejmującej m.in. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1 p.r.s.i., zaniechał wykonania obowiązku przywrócenia tych nieruchomości do stanu poprzedniego. Tym samym w aktualnym stanie sprawy brak jest wskazanych okoliczności uzasadniających ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 22 ust. 2 p.r.s.i. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. należało wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie.