II SAB/Po 157/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencji Pracy Tymczasowej [...] (zwanego dalej także "skarżącym") wywiódł za pośrednictwem Wojewody Wielopolskiego (zwanego dalej także "Wojewodą") skargę na bezczynność tegoż organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca R. A. T.. Skarga datowana jest na [...] września 2021 r. i w tym samym dniu wpłynęła do organu. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art.. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2 i 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej także "k.p.a.") polegające na: uchyleniu się przez organ od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, działaniu przez organ wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władz publicznej, pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, jak również polegające na niepoinformowaniu wnioskodawcy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie. Ponadto strona skarżąca wniosła o stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez Wojewodę oraz stwierdzenie, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wniesiono o orzeczenie istnienia obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga zawierała wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł ([...] złotych) oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pracę typu A dla R. A. T. złożony został [...] maja 2021 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Delegatury w K. i do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. W ocenie strony skarżącej postępowanie w jej sprawie – zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. powinno być załatwione niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę, a nawet, jeśli przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, to i tak upłynął dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto w skardze wskazano, że Wojewoda uchybił obowiązkowi wyznaczenia stronie jakiegokolwiek terminu rozstrzygnięcia sprawy oraz powiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. W odniesieniu do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, zaznaczono, że ma ono charakter głównie kompensacyjny, gdyż ma ona zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości organu. Dodano za tym, że zasądzenie sumy pieniężnej ma nastąpić w tergo rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w [...] maja 2021 r. wpłynął wniosek Agencji Pracy Tymczasowej [...] o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] R. A. T. wraz z niezbędnymi załącznikami. Wojewoda zwrócił uwagę, że w dniu [...] października 2021 r. skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie oryginałów informacji starosty właściwych ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku na stanowisko operator maszyn i urządzeń, gdyż z dołączonej do wniosku informacji starosty wynika, że podmiot potwierdzający wykonywanie pracy nie wyraził zgody na skierowanie do niego kandydatów, w związku z czym powiatowy urząd pracy nie miał możliwości skierowania do pracodawcy osób bezrobotnych, pomimo tego, że w ewidencji bezrobotnych i poszukujących pracy figurowały osoby spełniające zawarte w ofercie pracy wymogi. Zakreślono przy tym termin 21 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawiona wniosku bez rozpoznania. Wojewoda podkreślił, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem zbyt dużej ilości wniosków składanych w tamtejszym Urzędzie przez pracodawców i cudzoziemców przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym. Organ wskazał, że zarówno w roku 2020, jak i w roku 2021 do czasu napływu zwiększonej ilości spraw czas oczekiwania na wydanie zezwolenia nie przekraczał 6 tygodni, jednakże w okresie wzmożonego napływu wniosków o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi spowodował wydłużenie tego okresu do około 3 miesięcy. Wojewoda zwrócił także uwagę na to, że skarżący corocznie od kilku lat składa do Wojewody po kilkadziesiąt wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody, oznacza to, że skarżący doskonale zna czas rozpatrzenia takich wniosków, który oscylował od 2 do ok. 7 tygodni. Sytuacja taka miała również miejsce w I kwartale 2021 r., a dopiero znaczący wzrost liczby spraw w krótkim okresie czasu spowodował nieznaczne wydłużenie terminu ich załatwiania. Odnosząc się do żądania orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wyjaśnił, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia i nie wynika z lekceważenia wniosków strony i złej woli do załatwienia sprawy. Organ wskazał również, że nie można zgodzić się z wnioskiem skarżącego co do orzeczenia o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a ten do chwili obecnej nie występował z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto organ zauważył, że żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadnione mając na względnie stopień zawinienia organu i brak celowości w nieterminowym załatwieniu sprawy. Na zarządzenie Sędziego sprawozdawcy z dnia [...] grudnia 2021 r. (k. 20 akt sąd.) zwrócono się do Wojewody o wyjaśnienie, w terminie 3 dni od doręczenia wezwania, czy – ja jeśli tak, t jakie – rozstrzygnięcia zostały wydane w sprawie znak (nr) [...] oraz o nadesłanie oryginału albo potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu wydanego rozstrzygnięcia wraz z dowodem jego doręczenia stronie skarżącej. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda zrealizował powyższe wezwanie, przesyłając potwierdzone za zgodność z oryginałem zezwalanie typu A nr [...] z dnia [...] października 2021 r. na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla R. A. T. (k. 28 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno - technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, iż nie został on w odpowiedzi na skargę w jakikolwiek sposób uargumentowany, co utrudnia Sądowi odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowania. Skarga na bezczynność wniesiona została w dniu [...] września 2021 r. (data złożenia skargi w placówce pocztowej) i w dniu [...] września 2021 r. wpłynęła do organu. Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została opatrzona datą [...] października 2021 r., zatem wydana została po wniesieniu skargi na bezczynność. Przedmiotowa skarga nie została wprawdzie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, albowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021, poz. 1100) przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m tej samej ustawy. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz.U. z 2021 poz. 1162) i weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego, zaś wobec braku przepisów przejściowych dotyczących wejścia w życie regulacji z art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Zatem skoro zmiana ustawy wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Dalej zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla R. A. T. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek strony skarżącej został już merytorycznie rozpoznany (pkt I sentencji wyroku). O ile wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, to okoliczność ta nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przechodząc do badania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100) do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1 - 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela [...] R. A. T. został załatwiony i zezwolenie na prace zostało wydane, jednak nastąpiło to po upływie niemalże 5 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2556/20, z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18; te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność miała charakter rażący (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Sąd orzekając o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności miał przy tym na uwadze, iż przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. Obiektywnie rzecz biorąc, Wydział ds. Cudzoziemców jest od kilku lat niewspółmiernie obciążony, co przekłada się na opóźnienia w terminach załatwienia spraw. Powyższe jednak nie usprawiedliwia wzywania Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie ponad 4 miesięcy od dnia jego wpływu do organu (wniosek wpłynął do organu dnia [...] maja 2021 r., wezwanie wystosowano [...] października 2021 r.). Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż stosowne wezwanie organ wystosował dopiero po prawie miesiącu od dnia wpłynięcia skargi na jego bezczynność. Analiza akt sprawy prowadzi ponadto do wniosku, iż organ zbadał wniosek pod względem formalnym dopiero na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] października 2021 r.). W ocenie Sądu tak długi okres dokonywania analizy formalnej wniosku, gdy brak polegał na dołączeniu kopii, a nie oryginału informacji od starosty, nie może być inaczej traktowane, jak rażące. Natomiast za niezasadne Sąd uznał przyznawanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA). Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu jest nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze, iż stwierdzona bezczynność nie nosiła cech celowości. Zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała z okoliczności go usprawiedliwiających. Ponadto z uwagi na wydanie zezwolenia przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Natomiast odnosząc się do funkcji kompensacyjnej tego środka wyjaśnić, iż strona uszczerbku nie wykazała, ograniczając się do przywołania orzecznictwa sądów administracyjnych, wypowiadającego się na temat możliwości przyznania od organu sumy pieniężnej. Wobec tego w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt IV wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skoro jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, sprawa dotyczyła zezwolenia na pracę. W tym zakresie więc również skargę oddalono. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie [...]zł Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.