IV SAB/Wr 1263/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 października 2021 r. (z odnotowanym wpływem do Wojewody D. w dniu 3 listopada 2021 r.) N. K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, strona) wniosła (za pośrednictwem tego organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. W uzasadnieniu skargi zarzucono Wojewodzie przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy oraz wniesiono o: 1) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie miesiąca; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. argumentacji organ ten podniósł, że w dniu 1 lutego 2021 r. wnioskodawczyni złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (dalej: MOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 na dwoje dzieci: N. K. i N. K. W związku z otrzymaną od strony informacją, że ojciec dzieci (D. K.) kontynuuje zatrudnienie na terenie Republiki Federalnej Niemiec, wniosek ten w dniu 12 lutego 2021 r. został przekazany – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) Wojewodzie. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że w dniu [...] listopada 2021 r. Wojewoda wydal informację nr [...], rozstrzygającą o uprawnieniu wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na w/w dzieci, na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., tj. na okres zasiłkowy 2021/2022 r. Tym samym, postępowanie w sprawie zostało zakończone. Na uzasadnienie wniosku o oddalenie skargi w sprawie Wojewoda przyznał, że sprawa skarżącej została załatwiona później niż to wynika z przepisów prawa, niemniej jednak zwrócił uwagę, że opóźnienie w załatwieniu wniosku nie wynikało z lekceważenia strony, czy braku woli załatwienia sprawy, lecz z obiektywnych przyczyn związanych z ilością spraw załatwianych przez Wojewodę oraz obniżonej absencji pracowników z powodu apogeum pandemii Covid-19, jakie wystąpiło na przełomie marca i kwietnia 2021 r. Organ zaakcentował, że wysoka zachorowalność i konieczność izolacji z powodu nakładanej kwarantanny miały zasadniczy wpływ na sposób procedowania w sprawach administracyjnych w tym okresie. Zwrócił nadto uwagę, że trudna sytuacja Wojewody związana z opóźnieniami w prowadzeniu spraw z zakresu koordynacji została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w dniu 17 września 2021 r. dokonał zmian w ustawie przekazując m.in. część kompetencji Wojewody do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewodzie można przypisać bezczynność w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, na wskazane w tym wniosku (dwoje) dzieci. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., w spawach ze skarg na bezczynność oraz na przewlekłość postępowania administracyjnego Sąd obligowany jest do oceny, czy w danych okolicznościach faktycznych doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 § 1 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, a ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że skarżąca w dniu 22 lipca 2019 r. złożyła w MOPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 na dwoje dzieci: N. K. i N. K. W związku z otrzymaną od strony informacją, że ojciec dzieci (D. K.) w dniu 17 lutego 2020 r. podjął zatrudnienie na terenie Republiki Federalnej Niemiec, MOPS wniosek ten przekazał w dniu 23 marca 2020 r.– na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) – Wojewodzie celem ustalenia, czy w sprawie wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...]) Wojewoda ustalił, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. W dniu 26 listopada 2021 r. do Wojewody wpłynęła decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...] uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego na w/w dzieci w okresie, na który została ustalona koordynacja. W konsekwencji, w dniu [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wydał decyzję (nr [...]), na mocy której odmówił stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego (z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 , wnioskowanego na w/w dzieci na okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w sprawie Wojewoda ustalił, że względem w/w wniosku mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Wyjaśniono następnie, że na podstawie tabeli Unijnego Systemu Informacji o ochronie socjalnej MISSOC, zawierającej informacje o krajowych systemach opieki socjalnej ustalono, że wysokość świadczeń wskazana jako obowiązująca przez ustawodawstwo niemieckie wynosi na każde z dzieci po 204 euro miesięcznie w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Ponieważ kwota przewidziana przez ustawodawstwo niemieckie przekracza kwotę świadczeń jaką przewiduje ustawodawstwo polskie (tj. 500 zł z tytułu świadczenia wychowawczego) dodatek dyferencyjny w przypadku obojga dzieci nie przysługuje w w/w okresie zasiłkowym. Zgodnie z informacją zawartą w tej decyzji, w celu otrzymania pełnej kwoty świadczenia przewidzianego w ustawodawstwie polskim, strona powinna przedłożyć decyzję odmawiającą prawa do świadczeń z właściwej instytucji zagranicznej, z powodu niespełnionych warunków ustawodawstwa państwa pierwszeństwa za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Przedstawione dotąd okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021, na wcześniej wymienione dzieci. W tym miejscu trzeba dodać, że w sprawie Sąd będąc związany granicami skargi na bezczynność nie bada zgodności z prawem wydanej decyzji, a jedynie to, czy organ rozpoznał wniosek strony oraz czy zakończenie postępowania administracyjnego nastąpiło w formie przewidzianej prawem. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest ocenić, czy stwierdzona bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań bądź zaniechań organów. Przykładem mogłoby być unikanie podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Przede wszystkim wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. W sprawie uwzględnić należało również specyfikę okoliczności sprawy, które wymagały ustalenia, czy w sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd wziął również pod uwagę znany Sądowi z urzędu oraz akcentowany również w odpowiedzi na skargę fakt znacznego obciążenie tego organu sprawami z zakresu koordynacji świadczeń. W punkcie II wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu [...] grudnia 2021 r. postępowanie przed Wojewodą zostało zakończone poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do żądania skargi dotyczącego zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Żądanie to Sąd ocenił jako nieuzasadnione, albowiem z uwagi na przedmiot sprawy, strona jest ustawowo zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Tymczasem z treści 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wobec tego, że strona nie była zobowiązana w sprawie do ponoszenia jakichkolwiek kosztów sądowych, zawarte w skardze żądania odnośnie do zwrotu poniesionych kosztów ocenić należało za pozbawione podstawy prawnej. Z tych powodów, żądanie to Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.