VI SA/Wa 1507/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi P. w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę UZASADNIENIE 1 2 U Z A S A D N I E N I E . . Rada Miejska W. Uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. (zwana dalej: "Uchwałą"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.), ustaliła zasady usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. . Rada w § 1 Uchwały ustaliła zasady usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określając, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów chronionych: a) przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, b) placówek opiekuńczo-wychowawczych, c) obiektów kultu religijnego, d) placów zabaw. W § 2 uchwały określiła, że: 1. Odległość o której mowa w § 1 ust. 2, mierzona jest wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od najbliższego ogólnodostępnego wejścia/wyjścia do miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do wejścia do obiektu chronionego, a gdy obiekt jest ogrodzony do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu. 2. Jeżeli drzwi wejściowe/wyjściowe miejsca sprzedaży lub obiektu chronionego znajdują się wewnątrz budynku, odległość ta mierzona jest wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od/do najbliższych ogólnodostępnych drzwi wejściowych/wyjściowych budynku, wiodących do punktu lub obiektu chronionego. 3. Przez ciąg komunikacyjny rozumie się najkrótszą odległość, jaką musi pokonać pieszy od wejścia/wyjścia z miejsca sprzedaży do najbliższego wejścia/wyjścia do obiektu chronionego, a gdy obiekt jest ogrodzony do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. W § 3 Uchwały określiła, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Miasta W.. § 4 dotyczył wejścia w życie Uchwały - po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. . Powyższą uchwałę w całości zaskarżył Prokurator Rejonowy w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137) polegające na ustaleniu zbyt małej odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w § 1 ust. 2 uchwały oraz sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 2 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. . W uzasadnieniu skargi stwierdził po pierwsze, że zakwestionowana regulacja jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazał, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uznał za adekwatne, w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie się do tez zacytowanych wyroków: WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt III SA/Lu 245/12 WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10, odnoszącymi się do obowiązku stosowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia w/w ustawy, idei wynikających z samego jej tytułu - akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy - akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy. Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska W. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 50 metrów, nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy, które jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąc akt prawa miejscowego, jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom, które nie są postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Uznał, że ustanowienie odległości na poziomie 50 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. . Po drugie, zdaniem Prokuratora, określone w Uchwale zasady mierzenia w/w odległości nie są wystarczająco jasne i precyzyjne, co może stanowić źródło istotnych rozbieżności interpretacyjnych oraz wielu naruszeń. Niejednokrotnie odległość pomiędzy wskazanymi punktami będzie mniejsza niż 50 metrów, jednak po doliczeniu ciągów komunikacyjnych, które należy pokonać bez narażania się na naruszenia prawa, aby dotrzeć do celu, wyniesie ona więcej niż 50 metrów. Niejednoznaczne określenie tej odległości od miejsc chronionych, sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy. Może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Prokurator wskazał nadto, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta W.. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Oznacza to, że ww. przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stanowi on, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z cyt. normy wynika, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. II GSK 497/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych, niewątpliwie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać zarówno z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, jak i z preambuły ustawy akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 - 2 ustawy (podobnie: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Co do zasady, obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogranicza swobodę gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o tyle, że tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Innymi słowy, jeśli cel jest wprost wytyczony przez ustawę, a podmiot realizujący go wykonuje działania, które nie zmierzają do realizacji tego celu, to wówczas można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Tymczasem, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowane przepisy zaskarżonej Uchwały naruszały: zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolei art. 41 ww. ustawy stanowi, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Określone w art. 12 u.w.t. kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.). Należy podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu, to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 u.w.t.). Powyższe oznacza, że prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się do działania rady gminy w zakresie określania w drodze uchwały (zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy), zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem podkreślić, że sprzedaż napojów alkoholowych wymaga indywidualnego zezwolenia. Wydaje je organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1 u.w.t.), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a u.w.t.). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.). Innymi słowy, procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy). Z powyższego wynika, że uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest aktem abstrakcyjnym (niekonkretnym), bo odnoszącym się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady są z istoty regulacjami o dużym stopniu ogólności. Tym właśnie różnią się od norm konkretnych, szczegółowych. Oznacza to, że określone przez radę gminy same zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Jak bowiem wcześniej wskazano, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Należy mieć także na uwadze, kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (w tym odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a obiektami uznanymi przez radę za "chronione"), że jednostki samorządowe stanowiące prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, w ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku Rada Miejska miasta W. wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego jego naruszenia, kluczowe znaczenie ma okoliczność, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez Radę zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - znalazły się zasady ustalające zarówno odległości, jak i sposoby ich mierzenia pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań, znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14 u.w.t.). Kluczowy przedmiot niniejszego sporu, kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami - ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu, radzie gminy, tu: Radzie Miejskiej miasta W.. Oznacza to, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek ani wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12, to granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, poza celami ustawy, wyznaczają zasady konstytucyjne. Wśród nich są: samodzielność samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienie prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w świetle ww. zasad ustawy zasadniczej oraz treści art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trudno jest zakwestionować legalność zaskarżonej Uchwały Rady Miejskiej masta W., określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży, niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku: przedszkoli, szkół, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu. Analizując zatem podniesione w skardze zarzuty, dla ich skuteczności należałoby przede wszystkim wymagać od Skarżącego wykazania, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów ocenianą wyłącznie na podstawie ustalonej odległości 50 m od punktów sprzedaży do obiektów uznanych przez gminę za chronione. Zarzut Prokuratora, co do braku realizacji celów ustawy, który ma skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały, powinien być skonkretyzowany, zindywidualizowany do okoliczności niniejszej sprawy administracyjnej. W szczególności należałoby wykazać, że ustalenie w tym mieście odległości nie mniejszej niż 50 m, jest czynnikiem istotnie ważącym dla realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała mogłaby być rozważana jako naruszająca art. 12 ust. 3 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenia prawa. Tymczasem skarga nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, ani merytorycznych argumentów wskazujących, dlaczego zakwestionowana odległość nie mniej niż 50 metrów, w warunkach miasta W., istotnie narusza prawo. Skarga zawiera bowiem zbyt ogólne zarzuty naruszenia prawa, a w szczególności - bez odniesienia do stanu faktycznego, jaki ma miejsce w tym konkretnym mieście, a który uzasadniałby rację Prokuratora i skutecznie podważył zakres zaskarżonej regulacji. Także wykorzystane w skardze, obszernie cytowane orzecznictwo winno być adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tymczasem trudno stwierdzić adekwatność tego orzecznictwa do okoliczności niniejszej sprawy, skoro stan faktyczny obejmuje jedynie treść uchwały, bez odniesienia do warunków miasta dla którego mieszkańców została podjęta. Oznacza to, że brak jest możliwości subsumpcję ustalonego stanu faktycznego na normę prawa materialnego, której naruszenie zostało wytknięte. Kwestionowany § 1 ust. 2 uchwały, w ramach ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" wskazuje, że Rada Miejska W. dopuszcza, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od wymienionych enumeratywnie obiektów: przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, placów zabaw. Oznacza to, że § 1 pkt 1 uchwały wymieniał, zgodnie z ustawą, określone miejsca lub obiekty, którym zapewniono szczególną ochronę przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol . W ramach przesłanki rozmieszczenia w terenie, kwestionowany § 1 uchwały wskazywał na usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych poprzez dopuszczoną odległość w § 2 pkt 2, by odległość, o której mowa w ust. § 1 ust. 2 mierzona była – co do zasady – wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od najbliższego ogólnodostępnego wejścia/wyjścia do miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do wejścia do obiektu chronionego, a gdy obiekt jest ogrodzony - do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu. Zasada pomiaru "wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego", "od drzwi wejściowych/wyjściowych miejsca sprzedaży", czy "wejścia /wyjścia na teren, na którym znajduje się obiekt" nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości. Określa bowiem ogólną zasadę punktów wyjściowych do pomiaru odległości. Poza ww. zasadą zaskarżona Uchwała przewidziała dwa wyjątki. Pierwszy zachodzi w sytuacji, kiedy teren (chronionego miejsca lub obiektu) jest ogrodzony. Wówczas "odległość mierzona jest "do najbliższego wejścia/wyjścia na teren obiektu". Drugi określa sytuację, w której drzwi wejściowe/wyjściowe miejsca sprzedaży lub obiektu chronionego znajdują się wewnątrz budynku. Uchwała określa, że "odległość ta mierzona jest wzdłuż osi najkrótszego ciągu komunikacyjnego od/do najbliższych ogólnodostępnych drzwi wejściowych/wyjściowych budynku, wiodących do punktu lub obiektu chronionego". W orzecznictwie uznaje się, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce, tj. m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to, by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne i jednoznaczne oraz odpowiadać zasadom redagowania tekstów prawnych. A zatem w uchwale powinien być zawarty poddający się weryfikacji sposób mierzenia odległości, uwzględniający także sytuację, gdy między wskazanymi miejscami nie ma dróg publicznych czy wewnętrznych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14). W rozpoznawanej sprawie dystans ten, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały określono jako ciąg komunikacyjny oznaczający "najkrótszą odległość, jaką musi pokonać pieszy, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa". Sąd zauważa, że zwrot "ciąg komunikacyjny" nie ma definicji legalnej. Poszukując jego znaczenia należy się odwołać do powszechnego rozumienia językowego tego pojęcia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w sprawie dotyczącej sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). Postępując takim tokiem rozumowania za ciąg komunikacyjny należałoby uznać więc najkrótszy dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Zaskarżona Uchwała, uwzględnia zatem ten nadrzędny cel, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol, poprzez dostatecznie precyzyjne wprowadzenie możliwości zmierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i obiektów chronionych, wprowadzając precyzyjne zasady odnoszące się do określenia "ciągu komunikacyjnego". Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutu Skarżącego, że tak określony sposób mierzenia odległości jest niejasny, nieprecyzyjny, czy – jak twierdzi - skutkuje dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. Tak sformułowany zarzut jest zbyt ogólny w sytuacji, gdy w istocie, określony w uchwale sposób mierzenia odległości podlega ustaleniu. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone zapisy nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi, a w szczególności art. 1, 2 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.