II OSK 200/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Jan Szuma sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 433/18 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2018 r. Nr IR-IV.7721.215.2017.5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 433/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2018 r. Nr IR-IV.7721.215.2017.5, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr znaku IR-IV.7721.215.2017.5, podczas gdy decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr znaku IR-IV.7721.215.2017.5, nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wnikliwie, a Wojewoda Wielkopolski - wbrew przeciwnym twierdzeniom Sądu I instancji - poczynił ustalenia odnośnie do wszystkich tych kwestii, które są rzeczywiście istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia; 4) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji, a polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], przy ul. S. w obrębie W. w K., może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 5) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji, a polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], przy ul. S. w obrębie W. w K., może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Sp. z o.o. wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 6 września 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem z uwagi na znaczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Jednocześnie poinformowano o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2021 r. J. D. stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołał stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do konieczności uwzględniania maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia oraz możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 31 maja 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 193 zdanie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie możliwe pochylenie anten. Przed odniesieniem się do tego zagadnienia, podniesionego zarówno w procesowej, jak i w materialnej podstawie kasacji, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 405 ze zm.), dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Sąd pierwszej instancji nie sformułował poglądu o tym, że realizacja wnioskowanej przez skarżącą inwestycji, tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], na działce oznaczonej nr ew. [...], przy ul. S., w obrębie W. w K., stanowi przedsięwzięcie wymagające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd uznał, że zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 wymaga ustalenia, czy przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ocenie, czy budowa wskazanej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy uwzględnić możliwy przebieg głównej wiązki promieniowania w paśmie 880-960 MHz w maksymalnym pochyleniu (tilcie) 8° dla azymutu 105° i 210°, a nie w deklarowanym przez inwestora pochyleniu (tilcie) 6°. Jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie należało ustalić oddziaływanie anten od minimalnego do maksymalnego ich pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Z uwagi na wadliwą, w tym zakresie, ocenę materiału dowodowego przez organ odwoławczy, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Łączne odczytanie oceny prawnej dokonanej przez WSA w Poznaniu oraz sformułowanych przezeń wskazań co do dalszego postępowania pozwala na przyjęcie, że z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. doszło, w postępowaniu odwoławczym, do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero bowiem po wezwaniu inwestora do uzupełnienia kwalifikacji przedsięwzięcia o wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż wiązki promieniowania przy maksymalnym możliwym pochyleniu anten, które wynosi 8° w paśmie od 880 – 960 MHz, na azymucie 105° i 210°, a także o przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2 od tych anten, będzie możliwa ocena, czy w niniejszej sprawie istnieje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. Nie można zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji sformułował wiążącą ocenę prawną o obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast Sąd dokonał prawidłowej wykładni norm § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy opowiedzieć za poglądem wyrażonym w orzecznictwie, według którego, istotnym parametrem inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. W przypadku wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania, konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Innymi słowy, należy jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/18; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/19; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3350/18). W konsekwencji nie są zasadne zarzuty procesowe oraz materialne kasacji oparte na tezie o braku podstaw do uwzględniania możliwości pochylenia anten. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.