II SA/Kr 1141/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi E.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE E. Z. zwrócił się w dniu 12 września 2008 r. do Burmistrza Miasta R. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kserokopii wszystkich wniosków, które zostały przedstawione Pracowni Projektowej -J. B. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa na drugiej stronie opisu wchodzącego w zakres Etapu III A oraz udostępnienia kserokopii wszystkich aneksów wraz załącznikami, które zostały zawarte do umowy nr [...] z dnia 14 czerwca 2007 r. na opracowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R.. Burmistrz Miasta R. w zakresie żądania udostępnienia kserokopii wszystkich aneksów wraz załącznikami, które zostały zawarte do umowy nr [...] z dnia [...].06.2007 r. udostępnił wnioskodawcy aneks do w/w umowy, zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy z dnia 12 września 2008 r. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Burmistrz Miasta R. odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kserokopii wszystkich wniosków, które zostały przedstawione Pracowni Projektowej – J. B. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa na drugiej stronie opisu wchodzącego w zakres Etapu III A. Wskutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2009, znak: [...] odmówił E. Z. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie - udostępnienia kserokopii wszystkich wniosków, które zostały przedstawione Pracowni Projektowej – J. B. - do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa na drugiej stronie opisu wchodzącego w zakres Etapu III A. Burmistrz Miasta R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił, iż w zakresie żądania wnioskodawcy nie możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Organ stwierdził, iż żądane przez wnioskodawcę dokumenty zawierają dane osobowe wnioskodawców, tj. imię i nazwisko wnioskodawcy, miejsce zamieszkania wnioskodawcy, położenie i oznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem. Zadaniem organu udostępnieniu żądanych wniosków sprzeciwia się regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Udostępnienie żądanych wniosków prowadziłoby do ustalenia tożsamości wnioskodawców nie tylko poprzez proste ujawnienie ich imion i nazwisk, ale także poprzez treść żądania dotyczącego sposobu zagospodarowania wnioskowanej nieruchomości, która oznaczona jest we wniosku poprzez podanie jej adresu oraz oznaczeń z rejestru gruntów i budynków. Wobec powyższego niemożliwe jest udostępnienie wszystkich żądanych dokumentów. Zakreślanie danych osobowych spowodowałyby, że wniosek nie zawierałby treści. Od powyższej decyzji na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odwołanie złożył E. Z. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wyższego stopnia stwierdził, iż organ pierwszej instancji wadliwie zamieścił w zaskarżonej decyzji klauzulę odwołalności. Wynika to zdaniem organu odwoławczego z przeoczenia treści art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Organ podniósł, iż użyte w przepisie art. 22 ust. 1 powołanej wyżej ustawy określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny. Organ w tej kwestii oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt: OSK 600/04. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli podstawą odmowy udostępnienia informacji jest prawo do prywatności osoby fizycznej, stronie ubiegającej się o taką informację nie przysługuje odwołanie do organu odwoławczego od decyzji organu odmawiającej jej udostępnienia, gdyż organ ten nie jest właściwy do rozpoznawania takiej sprawy. Może ona jedynie wystąpić zgodnie z art. 22 ust. 3 przedmiotowej ustawy do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji. Unormowanie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Kolegium podniosło, iż niezgodne z treścią powyższego przepisu pouczenie strony przez organ o prawie wniesienia odwołania od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ma wpływu na jego zastosowanie. Kolegium podało, iż w rozpatrywanym przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę danych osobowych wnioskodawców, którzy złożyli wnioski do opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i które zostały przedstawione Pracowni Projektowej – J. B. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a o których mowa na drugiej stronie opisu wchodzącego w zakres Etapu IIIA. Zostały zatem spełnione przesłanki wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wyklucza jednoczesną drogę administracyjną. Kolegium zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdziło w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, iż bez znaczenia jest brak wzmianki w przytoczonym przepisie o niedopuszczalności odwołania. Wystarczy bowiem wskazanie przez ustawodawcę drogi przed sądem powszechnym jako właściwej, co jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 497/98, LEX nr 41762. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. Z.. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, rażące naruszenie art. 15 oraz art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, jak również naruszenie art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi E. Z. przedstawił istniejący według niego stan prawny sprawy przytaczając obszernie treści wyroków sądów administracyjnych, jak i stanowiska autorów komentarzy do powołanego art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które - zdaniem skarżącego - poddają jednoznacznej krytyce stanowisko zajęte przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo składający skargę zaznaczył, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn.: [...], zasadniczo odbiega od stanowiska tego organu wyrażonego we wcześniejszych, prawomocnych rozstrzygnięciach - decyzji z dnia 11 maja 2009 r., sygn. [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 2009 r., sygn. [...]. W powołanych powyżej rozstrzygnięciach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ odwoławczy, rozpoznało merytorycznie odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych lub prawo prywatności, za każdym razem uchylając zaskarżoną decyzję odmowną i umarzając postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zakwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na wyżej wskazane kryteria kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: [...] stwierdzające niedopuszczalność złożonego odwołania. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało podjęte na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzje o odmowie udostępnienia informacji. Wreszcie, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono udostępnienia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W kontekście powyższych uregulowań nie można podzielić stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zapis art. 22 powołanej ustawy powoduje, iż stronie, której z wymienionych w tym przepisie powodów odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej, nie przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego. W ocenie Sądu taka interpretacji powołanych przepisów jest nieuprawniona i prowadziłaby do wniosku, iż postępowanie w tej kwestii zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako jednoinstancyjne, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oczywiście zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jak każda zasada - nie ma charakteru bezwzględnego. Norma art. 78 Konstytucji RP dopuszcza od niej wyjątki. Zastrzega jednocześnie, że muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. (OPK 31/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 122) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwołania się od tej decyzji na zasadach ogólnych, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej - to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się. Ustanowienie wyjątków musi mieć charakter wyraźny, "nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeżeli zaś u organów orzekających, zarówno administracyjnych, jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na korzyść jego ograniczenia lub wyłączenia" (tak uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Wprowadzane wyjątki z reguły podyktowane są usytuowaniem organu podejmującego rozstrzygnięcie w I instancji, treścią rozstrzygnięcia dotyczącego pogranicza prawa administracyjnego i innej gałęzi prawa oraz względem na ważny interes społeczny (publiczny). Wyjątki takie ustanawia sam k.p.a. Artykuł 127 § 3 kodeksu stanowi, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Z przepisów szczególnych wskazać można na art. 46 ust. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.), w myśl którego, "decyzja o odmowie wydania wizy, z wyjątkiem wizy wydawanej przez wojewodę, jest ostateczna". Zatem tylko i wyłącznie przepis rangi ustawowej może wyłączyć, ale w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, zasadę dwuinstancyjności w danym postępowaniu. W postępowaniu kończącym się odmową udzielania informacji publicznej ustawodawca nie przewidział wyjątku od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko oraz argumentację zawartą na jego poparcie wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w tezie do wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II: SA/Ol 991/08, Lex 481026, zgodnie z którą "skoro w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązuje reguła wynikająca z art. 15 k.p.a. dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, także wówczas, gdy odmowna decyzja nastąpiła z powołaniem się na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Fakt wyłączenia kontroli sądu administracyjnego takiej decyzji administracyjnej i przeniesienie jej przez ustawodawcę na grunt postępowania przed sądami powszechnymi nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci nadania takiej decyzji charakteru ostatecznego. Tylko decyzja ostateczna może być poddana kontroli, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez złożenie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej. Brak wyczerpania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, uniemożliwia stronie skarżącej skorzystanie z takiego właśnie trybu kontroli decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym". Niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy bądź podmiotowy. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na przesłankę o charakterze przedmiotowym wskazując, iż od decyzji odmownej o udzieleniu informacji publicznej, gdy odmowna decyzja nastąpiła z powołaniem się na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie przysługuje odwołanie, a jedynie powództwo do sądu powszechnego. Takie stanowisko jest jednakże błędne, gdyż sam fakt wyłączenia kontroli sądu administracyjnego określonego rodzaju decyzji administracyjnej i przeniesienia tej kontroli przez ustawodawcę do postępowania przed sądami powszechnymi nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci nadania takiej decyzji charakteru ostatecznego. Z cytowanych przepisów nie sposób wywieść, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłącza zaskarżalność do organu wyższego stopnia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tego rodzaju sprawach również przewidziany został tryb odwoławczy, gdyż decyzja o odmowie udostępnienia informacji nie jest wydawana w trybie postępowania jednoinstancyjnego. Gdyby tak było ustawodawca wyraźnie wyłączyłby w tym zakresie możliwość odwołania, czego nie uczynił, jak to wynika z treści cytowanego wyżej art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że dopiero decyzja ostateczna, a więc wydana w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego może być przedmiotem kontroli przez sąd powszechny zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 125/06 Legalis wskazując, że organ może na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówić udzielenia informacji (...). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego. Zakwestionowane postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem zarówno przepisów art. 22 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 134 oraz art. 15. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winno bowiem rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącego, a następnie pouczyć stronę o środku zaskarżenia decyzji ostatecznej, stosownie do zapisów art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy o uprawnieniu do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wadliwie zastosował art. 134 k.p.a., tj. przepis procedury administracyjnej dający podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, a uchybienie to bezpośrednio zdeterminowało sposób zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).