III SA/Kr 361/20

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 361/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 17 grudnia 2020 r. skargi M. D i P. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym stoiska do sprzedaży obwarzanków, , , skargę oddala., , , , , UZASADNIENIE Decyzją z 10 stycznia 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...] 2019 r. Nr [...] o odmowie wydania M. D. i P. D. zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy ul. S w K (działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Ś) stoiska handlowego do sprzedaży obwarzanków o powierzchni 1 m2 w okresie od 1 marca 2020 r. do 30 sierpnia 2020 r. z uwagi na fakt, że wskazana we wniosku lokalizacja jest niezgodna z treścią obowiązującej Uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, w zakresie wskazanych w uchwale miejsc, w których niniejszy akt prawa miejscowego dopuszcza prowadzenie działalności handlowej w formie stoisk handlu obwoźnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470), § 6 pkt 3, załącznik Nr 1, załącznik Nr 2 uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) - zwaną dalej: "k.p.a.". Powyższa decyzja Kolegium została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżące zarzuciły w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stoisko handlu obwoźnego będzie, po pierwsze powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, podczas gdy w trakcie postępowania nie podjęto czynności celem udowodnienia powyższego, a po drugie, będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy ze względu na infrastrukturę oraz natężenie ruchu przy ul. S ustawienie w przedmiotowym punkcie stoiska handlowego nie będzie mieć negatywnego wpływu na płynne przemieszczanie się pieszych bądź pojazdów. Skarżące zarzuciły także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że ustawienie stoiska handlu obwoźnego w pasie drogowym ul. S będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym w szczególności brak przedstawienia dowodów, które miałyby potwierdzić fakty przyjęte przez organ w decyzji, W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie w całości decyzji Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano poszczególne rozstrzygnięcia organów zarówno I jak i II instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na drodze starania się przez skarżące o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ulicy S, które zostały rozpoczęte w 2007 r. Skarżące podkreśliły, że nie jest prawidłowe twierdzenie, iż usytuowanie stoiska handlowego w proponowanym miejscu przy ulicy S będzie niekorzystne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu pieszych i zarzut ten nie został udowodniony. Błędne jest twierdzenie, że wózek/gablota z obwarzankami powodować będzie niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, podczas gdy w trakcie postępowania nie podjęto żadnych czynności celem udowodnienia, powyższego. Skarżące wskazały przy tym, że wygląd wózka jest wyraźnie "narzucony" przez załącznik nr 4 do uchwały Rady Miasta K z 3 listopada 2010 Nr CXV/1547/10, który nie informuje jednocześnie o konieczności posiadania odpowiednich kółek do wózków. Dodały również, że konie zaprzężone do dorożek na [...] Rynku Głównym mają podkute kopyta, a do sklepów i restauracji znajdujących się na Rynku Głównym i okolicznych ulicach towar dowożony jest ciężkimi samochodami dostawczymi, a potem małymi wózkami widłowymi na kółkach, podobnego typu jakie mają wózki z obwarzankami i nie jest to przedmiotem rozważań naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżące podniosły, że powoływanie się przez organ na przesłankę powodowania niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, bądź zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, nie jest wystarczające i muszą być te przesłanki dokładnie i szczegółowo uzasadnione. Nadto skarżące wskazały, że nie mają możliwości odniesienia się do rozstrzygnięcia Kolegium, skoro powołało się ono na art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie wskazując ustępu, akapitu ani litery tego przepisu i nie nawiązując do niego w uzasadnieniu. Skarżące podniosły również, że załącznik do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jest na tyle nieczytelny, iż zalecenie Sądu nie zostało wykonane w całości, przez co niemożliwym jest stwierdzenie, czy bez cienia wątpliwości w tym zakresie, proponowane przez skarżące punkty lokalizacji pokrywają z dopuszczalnymi punktami stoisk sprzedaży obwarzanków. Ponadto, błędnym jest założenie organu, aby nie istniała potrzeba przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. W dalszej części skargi skarżące podkreśliły temporalny aspekt postępowania w sprawie. Podniosły, że z uwagi na czas trwania przedmiotowego postępowania w tym z uwagi na nieprzestrzeganie przez organ I instancji zasad prawidłowego prowadzenia postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, wskazana przez skarżące lokalizacja na zajęcie pasa drogowego pod stoisko do sprzedaży obwarzanków jest niedopuszczalna. Wskazały zwłaszcza na zasadę pogłębiania zaufania, zasadę szybkości i prostoty, zasadę wnikliwego i szybkiego działania przez organy, które posługują się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także zasadę zgodnie z którą sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Skarżące powołały się także na art. 35 k.p.a. i stanęły na stanowisku, że załatwienie sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na lokalizację stoiska do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m2 co do zasady nie jest skomplikowane, a w niniejszej sprawie trwa jednak przez kilkanaście lat. Takie procedowanie narusza zdaniem skarżących podstawowe zasady k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że w trakcie prowadzonego postępowania wezwało organ I instancji o uzupełnienie akt sprawy o mapę (z zaznaczonymi numerami działek), z której bezspornie wynikałoby położenie działki Nr [...] w ciągu ul. S w stosunku do dopuszczalnej przez uchwałę Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto lokalizacji obiektów handlu obwoźnego w miejscach wskazanych w załączniku Nr 2 do uchwały. W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił, że na załączniku Nr 2 do uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K pn. Park Kulturowy "Stare Miasto" wskazano m.in. miejsca, w których może być prowadzony handel obwoźny [...] obwarzankami. Zarząd wskazał, że pas drogowy ul. S w K w całości stanowi działka Nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Ś. Dołączono do akt sprawy załącznik Nr 2 do uchwały Rady Miasta K, na której zaznaczone są miejsca lokalizacji słupów ogłoszeniowych, tablic ogłoszeniowych i informacyjnych, obiektów handlu obwoźnego, ekspozycji plastyków oraz targowiska kwiaciarek. Kolorem czerwonym zaznaczono ulicę S (działka [...]). Dołączono również mapę okolic ul. S wraz z otaczającymi ulicami na której widoczne są numery działek. Natomiast jak wynika z załącznika Nr 2 do uchwały obiekt handlu obwoźnego obwarzankami może być usytuowany w tym regionie ulicy S w pobliżu przystanku tramwajowego pn. "[...]" oraz w ostatnim niezabudowanym odcinku ul. S (przy Rynku Głównym). Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zaleceniami Sądu organy powinny w sposób precyzyjny określić położenie proponowanych i dozwolonych miejsc sprzedaży obwoźnej obwarzanków, zaznaczając je w sposób czytelny na stosownych mapach i w określonej skali, by w tym zakresie nie było żadnych wątpliwości, a organ nie wykonał w całości powyższego wskazania. Jednakże biorąc pod uwagę zebrane w sprawie dokumenty (kopię mapy zasadniczej dla działki Nr [...] przedłożoną przez strony, na której zaznaczono obok budynku oznaczonego Nr [...] planowany punkt handlu obwoźnego obwarzankami, projekt stoiska sprzedaży obwarzanków przy budynku Nr [...], wydruk załączony przez organ pierwszej instancji na którym widoczne są poszczególne działki graniczące z ulicą S), Kolegium stwierdziło, że na etapie odwoławczym można określić położenie proponowanych i dozwolonych miejsc sprzedaży obwoźnej obwarzanków, a więc brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym zdaniem Kolegium nie ma potrzeby przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. Zdaniem Kolegium dokonało ono zaznaczenia na dołączonym do akt sprawy wydruku, na którym widoczne są poszczególne działki graniczące z ulicą S proponowanego miejsca położenia obiektu i dozwolonych w tej okolicy miejsc sprzedaży obwoźnej obwarzanków w oparciu o załącznik Nr 2 do uchwały. Tym samym nie miała miejsca sytuacja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że bezspornie lokalizacja obiektu handlu obwoźnego obwarzankami obok obiektu Nr [...] znajdującego się na działce Nr [...] przy ul. S (działka Nr [...]) nie jest lokalizacją wskazaną w załączniku Nr 2 uchwały. Dozwolone punkty sprzedaży w najbliżej okolicy ul. S znajdują w pobliżu przystanku tramwajowego pn. "[...]" oraz w ostatnim niezabudowanym odcinku ul. S (przy Rynku Głównym).Tak więc biorąc pod uwagę wniosek skarżących o czasowe zajęcie pasa drogowego pod lokalizację obiektu handlu obwoźnego obwarzankami przy ul. S (działka Nr [...]) oraz zapisy powołanej wyżej uchwały, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego nie dopuszczają w tym miejscu w ogóle lokalizacji punktu handlu obwoźnego. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu skargi, że sprawa była prowadzona przewlekle i dlatego dozwolone lokalizacje do prowadzenia działalności handlu obwoźnego nie są już dostępne, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisami wydając decyzję administracyjną organ obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień wydawania rozstrzygnięcia. Tymczasem ponownie orzekając w sprawie Kolegium wypełniło wszystkie wytyczne Sądu Administracyjnego. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem, że dołączony do decyzji załącznik jest nieczytelny, i w opinii Kolegium z akt sprawy jasno wynika w jakich miejscach skarżące proponują lokalizację stanowiska i w jakich miejscach jest to dozwolone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona ponieważ na wskazanej we wniosku działce nr [...] przepisy prawa miejscowego nie dopuszczały w tym miejscu w ogóle lokalizacji punktu handlu obwoźnego. Przedmiotem skargi jest odmowa wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy ul. S w K (działka nr [...] obręb 1 jedn. ewid. Ś) Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie stoisko do sprzedaży obwarzanków stanowi obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jego posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu. Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa, a co równie istotne czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego. Należy wskazać, że przepisy ustawy o drogach publicznych regulują kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą stwarzając przy tym warunki optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochroną drogi zajmuje się zarządca drogi i to on wydaje też zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie natomiast powyższe przepisy nie mają w całości zastosowania, gdyż ul. S w K znajduje się w granicach Parku Kulturowego Stare Miasto, dla którego obowiązują przepisy prawa miejscowego, tj. uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. Żadna z później wprowadzonych zmian www. uchwały nie umożliwiła lokalizacji we wskazanym przez skarżących miejscu. Skoro zapisy prawa miejscowego wykluczają wskazaną przez skarżące lokalizację, to jeżeli tylko organy w sposób prawidłowy porównały proponowana lokalizację z zapisami ww. uchwały – Sąd uznał odmowę wydania zezwolenia za prawidłową. W analogicznej sprawie – tyle że dotyczącej lokalizacji stoiska przy ul. G orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 4 listopada 2020 r., III SA/Kr 371/20 skargę oddalił z tych samych powodów tj. niedopuszczalności lokalizacji w świetle uchwały określającej granice Parku Kulturowego Stare Miasto. W ślad za uzasadnieniem ww. wyroku należałoby powtórnie przytoczyć, że preambuła uchwały zmieniającej ww. uchwałę Nr CXV/1547/10 Rady Miasta K z dnia 3 listopada 2010 r. zawarta w uchwale Rady Miasta K z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, wskazuje, że dla ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant [...] wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków, w trosce o należyty wizerunek Miasta (...) Rada Miasta K podjęła uchwałę (...) w celu zachowania i kształtowania krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze, regulacje zawarte w ww. uchwale oraz w uchwale Rady Miasta K z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, zmieniającej uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie, rada gminy (miasta) ma kompetencję uchwałodawczą, powiązaną w dodatku z kompetencją opiniodawczą innego organu (wojewódzkiego konserwatora zabytków). Upoważnienie do stanowienie aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a którym są ww. uchwały, dają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 i 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak ustanowiony akt prawa miejscowego, w myśl art. 88 Konstytucji RP obowiązuje powszechnie. Obie wyżej wskazane uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pierwsza 6 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 647, poz. 5336), druga, zmieniająca pierwotną -14 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Z 2017 r., poz. 8844), na terenie działania Rady Miasta K. Zatem przepisy wskazanych uchwał dopełniają przepisy zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych - w tym w art. 39 ust. 3 tej ustawy. W złożonej skardze skarżące same przyznały, że aktualna uchwała uniemożliwia lokalizację stoiska w wskazanym przez nich miejscu. W ich ocenie organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym w 2007 r. W ocenie Sądu ewentualna przewlekłość postępowania administracyjnego nie stanowi jednak podstawy do wydania zezwolenia na lokalizację wbrew obowiązującym przepisom. Przewlekłość postępowania może być jedynie podnoszona w odrębnym postępowania celem uzyskania odszkodowania. Z tych to powodów Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania – w szczególności wymienionych w skardze 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala .