I OW 40/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy O. a Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku postanawia: wskazać Prezydenta m. st. Warszawy jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 lutego 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy O. oraz Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 stycznia 2019 r. K. L. (dalej jako "wnioskodawca") zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych. Wywiad został przeprowadzony w dniu 11 listopada 2019 r., w którym wnioskodawca oświadczył, iż nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania, nie posiada własnego źródła utrzymania, a jedynie podejmuje prace dorywcze. Był kilkukrotnie hospitalizowany. Z załączonej dokumentacji wynika, że przyjmuje środki psychoaktywne. K. L. posiada osoby zobowiązane do alimentacji, tj. rodziców i babcię. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca posiada ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 października 2019 r. (pismo Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 24 stycznia 2019 r., znak: [...]). K. L. przebywał w schronisku dla osób Młodych Dorosłych w Centrum Pomocy Bliźniemu "M." w W. do 25 stycznia 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy przesłał dokumenty K. L. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. m. st. Warszawy, który uznał wnioskodawcę za osobę bezdomną i zwrócił dokumenty (pismo z 7 lutego 2019 r. Nr [...]). Organ wnioskujący wskazał, że z pisma Urzędu Stanu Cywilnego i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta i Gminy w O. Nr [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. wynika, że K. L. zameldowany jest na pobyt stały we wsi W. O. Na podstawie wywiadu w miejscu zamieszkania ustalono iż wnioskodawca ma możliwość powrotu i zamieszkania w domu rodzinnym. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. pismem Nr [...] z dnia 31 stycznia 2019r. przesłał stosowne oświadczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy, w którym rodzice wnioskodawcy deklarują pomoc w postaci możliwości zamieszkania w domu rodzinnym. Organ podkreślił, że zostały one całkowicie pominięte w powyższej sprawie. Zdaniem organu, K. L. nie można uznać za osobę bezdomną. Wnioskodawca ma stałe zameldowanie jak również możliwość zamieszkania w domu rodzinnym. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy powinny być udzielone świadczenia w miejscu pobytu zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm. - dalej jako "u.p.s."). Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy O., właściwym do rozpatrzenia sprawy K. L., jest Prezydent m. st. Warszawy. Prezydent m.st. Warszawy nie wniósł odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta O. a Prezydentem m.st. Warszawy jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku Kwestia właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1, 2 i 3 u.p.s. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Definicję pojęcia "miejsce zamieszkania" określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny (Dz. U z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa z kolei art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy K. L. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że w przypadku wnioskodawcy nie można wskazać miejscowości, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że od momentu opuszczenia miejsca zameldowania często zmieniał miejsca zamieszkania, wynajmował pokoje oraz zajmował się pracami dorywczymi, zamieszkiwał w wielu miejscach na terenie W. W związku z problemami związanymi z przyjmowaniem środków psychoaktywnych był kilkukrotnie hospitalizowany, ostatnim miejscem jego pobytu było schronisko dla Młodych Dorosłych w Centrum Pomocy Bliźniemu "M." w W. ul. M., w którym przebywał od 1 do 25 stycznia 2019 r. K. L. na czas trwania postępowania udzielona została możliwość korzystania ze wsparcia instytucji wspierających osoby w kryzysie bezdomności przebywające na terenie m.st. Warszawy, zgodnie z art. 48a oraz art. 106 u.p.s. Przyznane świadczenia nie wymagają wydania decyzji administracyjnej oraz nie ingerują w działalność w zakresie udzielenia różnych form schronienia. Wnioskodawca w przeprowadzonym z nim w dniu 11 stycznia 2019 r. wywiadzie środowiskowym wskazał, że nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania, oraz że nie posiada źródła utrzymania. Z oświadczenia rodziców wnioskodawcy z dnia 31 stycznia 2019 r. wynika, że może on skorzystać z pomocy rodziny oraz ma możliwość zamieszkania z rodziną w miejscu jego zameldowania. Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że K. L. nie ma własnego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Nie jest w jego przypadku możliwe wskazanie jakiejkolwiek miejscowości, w której przebywałby z zamiarem stałego pobytu. Aktualnie nie można wskazać żadnego miejsca, z którym wnioskodawca wiąże zamiar stałego pobytu. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej. Wobec powyższego należało zbadać, czy podstawę ustalenia właściwości miejscowej organu może stanowić art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z okoliczności przedstawionych w niniejszej sprawie wnioskodawca zameldowany jest we wsi W., O. i zgodnie z oświadczeniem jego rodziców w każdej chwili może powrócić do lokalu, w którym jest na stałe zameldowany. Wobec tego możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały, uzależniona jest wyłącznie od woli wnioskodawcy. Powyższe okoliczności wskazują, że K. L. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. A zatem nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym pozostało rozważyć przewidzianą w art. 101 ust. 3 u.p.s. zasadę wiążącą właściwość organu z miejscem pobytu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Zgodnie z przywoływaną na wstępie treścią powyższego przepisu gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie jest właściwa miejscowo między innymi w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą takiej osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej szczególnej sytuacji osobistej znajduje się wnioskodawca. Nie można ustalić miejsca zamieszkania ubiegającego się o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku i jednocześnie wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu u.p.s. W takim przypadku niemożność ustalenia właściwości miejscowej gminy w oparciu o ust. 1 bądź 2 art. 101 u.p.s. nie może pozbawiać wnioskodawcy prawa do rozpatrzenia jego wniosku przez organ administracji publicznej. Zatem jest to jedna ze szczególnych sytuacji osobistych osoby ubiegającej się o świadczenie przemawiająca za właściwością miejscową gminy miejsca pobytu tej osoby. Reasumując, skoro miejsce pobytu K. L. w dniu złożenia wniosku o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku znajdowało się na terenie m.st. Warszawy, właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent m.st. Warszawy. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.