I OSK 1150/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 459/12 w sprawie ze skargi [...] Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 459/12, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: pismem z dnia 20 lipca 1993 r., uzupełnionym pismami z dnia 10 kwietnia 2003 r., z dnia 4 marca 2005 r., oraz z dnia 12 grudnia 2005 r., [...] S.A. wystąpiła do stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez jej poprzednika prawnego – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] – prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy al. [...] w obrębie 6-05-06, KW [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. [...] S.A. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na niezałatwienie przez Prezydenta m. st. Warszawy sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., uznało zażalenie za bezzasadne wskazując, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego omawianego gruntu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy to rozstrzygniecie. [...] S.A. wniosła w dniu 26 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie z mocy prawa nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez poprzednika prawnego Spółki – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] – prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] w obrębie 6-05-06 oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wskazano, że zarówno decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., wydane zostały w sprawie, w której skarżąca Spółka nie jest stroną. Spółka nie była ich adresatem i nie zostały one Spółce nigdy doręczone. Podkreślono, że wnioski i pisma skarżącej w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz budynków nigdy nie zostały przez organ administracji rozpatrzone. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. są dwiema różnymi spółkami. Tylko skarżąca Spółka jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 459/12, oddalając skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy wskazał, że z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu położonego przy [...] w Warszawie, została załatwiona przez Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność tego organu. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, że [...] S.A. [...] Sp. z o.o. są dwiema różnymi spółkami Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011r. wyraźnie wskazano, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 kwietnia 2003r. złożonego przez [...] S.A. oraz z dnia 17 września 2008 r. złożonego przez [...] Sp. z o.o. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli skarżąca Spółka uważa, iż nie brała udziału (choć powinna) w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość dochodzenia praw przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i skarżąca może dochodzić swoich praw korzystając z przewidzianych w tym Kodeksie stosownych instytucji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła [...] S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu i wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 w związku z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 35 § 1 i 2 i art. 37 § 1 i 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. i oddalenie skargi skarżącej, pomimo że Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 1993 r. (uzupełnionego kolejnymi pismami) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez poprzednika prawnego skarżącej – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] – prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, gdyż sprawa ze wskazanego wyżej wniosku skarżącej Spółki nie została już od kilkunastu lat do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta w stosunku do skarżącej; 2) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 104 § 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy załatwił sprawę z wniosku skarżącej Spółki, wydając decyzję z dnia 16 grudnia 2011 r., której adresatem jest [...] Sp. z o.o. i w konsekwencji błędne uznanie, iż organ nie pozostawał w bezczynności; 3) art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wyjście przez skład orzekający poza granice skargi oraz rozstrzygnięcie o braku bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu z wniosku skarżącej w oparciu o decyzje wydane w innej sprawie dotyczącej nieruchomości i budynku, ale w której skarżąca nie jest stroną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze wskazano, że adresatem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. jest [...] Sp. z o.o., nie zaś skarżąca Spółka. Tym samym nie można twierdzić, iż sprawa z wniosku skarżącej została załatwiona wydaniem tej decyzji. Z faktu bowiem, iż organ wydał decyzję administracyjną w stosunku do [...] Sp. z o.o., nie można domniemywać, iż sprawa została rozstrzygnięta również w stosunku do skarżącej kasacyjnie Spółki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, nie będący stroną postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw prawnych, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istotą niniejszej sprawy jest zarzut bezczynności postawiony przez [...] S.A. Prezydentowi m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego [...] S.A – Przedsiębiorstwo Państwowe [...] – prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy [...] w obrębie 6-05-06, KW nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że z dokumentacji rozpoznawanej sprawy wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy – po rozpatrzeniu wniosków [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. – w dniu [...] grudnia 2011 r., wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w obrębie 6-05-06, KW [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. To zaś oznacza, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością tegoż organu. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy rozstrzygając przedmiotową sprawę dokonał oceny następstwa prawnego po Przedsiębiorstwie Państwowym [...], wskazując w oparciu o jakie dokumenty uznał takie następstwo. W ocenie organu następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] jest [...] Sp. z o.o., a nie [...] S.A. Wobec tego uznano, że nie było powodu, aby decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., doręczać [...] S.A., która nie była stroną postępowania w dacie wydawania decyzji. Dlatego decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., o której mowa, została skierowana tylko do [...] Sp. z o.o. Dodać w tym miejscu należy, że przypadku złożenia wniosku przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony, dochodzi do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną - por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999, nr 4, poz. 119). Zatem, jeśli organ uznał, że [...] S.A. nie jest stroną postępowania, to powinien umorzyć postępowanie z jej wniosku. Na takie rozstrzygnięcie [...] S.A. przysługiwały stosowne środki zaskarżenia przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna zarzuciła także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaś zgodnie z art. 135 tejże ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ustawy oznacza, że na sąd został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonych w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to konieczne do końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przesłanką do zastosowania takiego rozwiązania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach tej samej sprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w kwestii stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w Warszawie toczyła się jedna sprawa administracyjna (a nie dwie). Natomiast zmiany i przekształcenia podmiotowe po stronie wnioskujących o wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...] S.A. – wniosek z dnia 8 kwietnia 2003 r. oraz [...] Sp. z o.o. – wniosek z dnia 17 września 2008 r.) doprowadziły organ – a za nim Sąd pierwszej instancji – do wniosku, że od dnia 30 czerwca 2007 r. stroną postępowania był wyłącznie [...] Sp. z o.o. Niniejsza sprawa dotyczy zaś bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącej [...] S.A. o uwłaszczenie, który to wniosek był już ostatecznie rozpatrzony w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. Zatem bezczynności organu nie można uznać za sprawę leżącą w granicach sprawy o uwłaszczenie, gdyż z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub pomimo, że prowadzi postępowanie, to jednak pomimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ wydał bowiem decyzję, o której była mowa powyżej, nie pozostawał zatem w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że jeżeli skarżąca kasacyjnie spółka uważa, iż niesłusznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz że decyzja nie została jej doręczona, choć powinna, a o jej wydaniu dowiedziała się dopiero z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. orzekającego o uznaniu zażalenia na bezczynność organu za bezzasadne, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidziały możliwość dochodzenia praw przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i skarżąca mogła dochodzić swoich praw korzystając z przewidzianych w tym Kodeksie stosownych instytucji. Wobec tego za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.