II OSK 1189/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prywatnego Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 467/07 w sprawie ze skargi Prywatnego Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z o.o. w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 września 2007r. sygn. akt II SA/Sz 467/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prywatnego Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z o.o. w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2007r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim o nałożeniu na inwestora PP "[...]" Spółka z o.o. w Szczecinie, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązku uiszczenia kary w kwocie 75000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestor, któremu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego, przed rozpoznaniem przez organ wniosku o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie rozpoczął działalność handlową w lokalu księgarni. Potwierdziły to wyniki obowiązkowej kontroli obiektu, przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2006r. oraz oświadczenie pracownika księgarni. Strona skarżąca, nie kwestionując faktu prowadzenia działalności handlowej w lokalu księgarni przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, sformułowała w skardze od decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego zarzuty polegające na tym, że wymierzona kara jest nieproporcjonalna do stopnia zawinienia oraz do wartości obiektu i stanowi dla strony szykanę, a ponadto lokalem dysponował inny podmiot, zaś wymierzenie kary w takiej wysokości należy ocenić jako działanie niekonstytucyjne, naruszające art. 8 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd wskazał, że art. 57 Prawa budowlanego reguluje tryb postępowania w sprawach zawiadomień o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie i jest to końcowy etap procesu inwestycyjno-budowlanego. Przepis ten jest skierowany do inwestora, na którym spoczywa obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i uzyskania stosownego pozwolenia. W sprawie niniejszej strona skarżąca jest inwestorem, miała ona świadomość wymogów stawianych przez przepisy budowlane i dlatego ją obciążają skutki wcześniejszego użytkowania lokalu, mimo przekazania obiektu do dyspozycji innemu podmiotowi. W kwestii wysokości kary Sąd podniósł, że kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostaje w związku z wartością obiektu budowlanego, lecz jego kategorią, określoną w przepisach (załącznik do ustawy Prawo budowlane). Nie ma też znaczenia stopień zawinienia, np. celowe działanie, niedbalstwo, czy brak staranności, ponieważ kara uzależniona jest od faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem odpowiedniego pozwolenia. Sąd także nie uwzględnił zarzutu strony skarżącej dotyczącego niekonstytucyjności wymierzonej na podstawie art. 57 ust. 7 kary, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., sygn. P 19/06 (OTK-A 2007, nr 1, poz. 2) stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ budowlany na inwestora kary pieniężnej w tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie sytuacji, w której obiekty budowlane były użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana w tym przepisie kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest w związku z tym wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie stanowi formę zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Trybunał stwierdził, że uprawnienie organów administracji do wymierzenia kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być traktowane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w przypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia istnieje pewien automatyzm, jednak takie rozwiązanie uniemożliwia organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny o w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2007r. wniosło Prywatne Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie, w której zaskarżyło powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez: 1. naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie, 2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernie wysokiej do stopnia naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie podziela argumentacji Sądu I instancji w części orzekającej o braku naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernej do stopnia naruszenia prawa. Powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007r. nie odnosi się do kwestii określonej w zarzucie skarżącej. Nie było przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału ustalenie, czy przewidziane przepisami prawa budowlanego sankcje są proporcjonalne do stopnia naruszenia prawa. Oznacza to, że Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie, co do zarzutu skarżącej złożonego w skardze. Skarżąca stwierdziła także, że rozstrzygnięcie co do jej zarzutu w sposób, w jaki został on sformułowany może być uznany jako wykraczający poza kognicję sądów administracyjnych, a właściwą dla Trybunału Konstytucyjnego, jednak złożenie skargi kasacyjnej jest niezbędne, z uwagi na treść art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który warunkuje możliwość złożenia skargi konstytucyjnej dopiero po wyczerpaniu przysługującej skarżącym drogi prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, zatem przyjąć należy, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D., którego inwestorem było Prywatne Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...], przystąpiono dnia 7 grudnia 2006r., tzn. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Decyzja taka została wydana (w uwzględnieniu wniosku inwestora złożonego dnia 1 grudnia 2006r.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim dopiero dnia 18 grudnia 2006r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w podstawach kasacyjnych, który sprowadza się do "naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernie wysokiej do stopnia naruszenia prawa". Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, gdyż zostały one w sprawie prawidłowo zastosowane. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, właściwy organ w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w przypadkach wymienionych w art. 55 ustawy) jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jest bezsporne w sprawie niniejszej, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy została wymierzona stosownie do przepisu art. 59f. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 31 marca 2008r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Przez to mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007r. sygn. P 19/06) co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzenia winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Rozważenia zatem wymaga drugi zarzut skargi kasacyjnej, czyli naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernie wysokiej do stopnia naruszenia prawa. Zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, gdyż Sąd nie stosował przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mógł stwierdzić jedynie, że określony przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można, że chodziło o uznanie, że przepis art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest niezgodny z przepisem art. 2 Konstytucji RP. To zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. sygn. P 64/07 (OTK-A 2009/5/64. Dz.U.RP 2009/71/618) orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że kara pieniężna określona w tych przepisach ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowanie adresatów normy, a władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi sankcję niezgodnego z prawem działania jednostki, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 ustawy. Ratio legis tej regulacji stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia "samowoli użytkowej". Obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy) oraz zapewniająca realizację tej powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do który należy przede wszystkim środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. W świetle powyższego brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił .