II OSK 2984/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 336/16 w sprawie ze skargi T. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz T. sp.j. (skarżącego). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art.174 pkt1 p.p.s.a., poprzez: a) pominięcie normy wyrażonej art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073), dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 115 oraz art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), dalej "p.o.ś." - poprzez uznanie przez WSA zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, to jest że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i wynikające z tego błędne uznanie, że inwestycja skarżącego nie jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 u.p.z.p., co winno skutkować wyłączeniem stosowania przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy i uchyleniem wymogu stosowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) w stosunku do takich inwestycji; b) bezpodstawne zastosowanie normy wyrażonej art. 61 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 115 oraz art. 114 ust. 2 p.o.ś. - poprzez uznanie przez WSA zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie i wynikające z tego błędne uznanie, że inwestycja skarżącego nie jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., co winno skutkować wyłączeniem stosowania przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy i uchyleniem wymogu stosowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) w stosunku do takich inwestycji; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest naruszenie art.174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie normy wyrażonej w art. 115a ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym w razie ustalenia, że hałas poza zakładem powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się - poprzez błędne uznanie, że przepisu tego nie stosuje się w niniejszej sprawie, skutkiem czego jest uznanie przez WSA zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i utrzymanie przez skarżony wyrok zasadności samej procedury zmierzającej do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla zakładu skarżącego, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji wydanie takiej decyzji jest wykluczone (niedopuszczalne), a wydanie decyzji nastąpiło bez podstaw prawnych; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podczas gdy nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe Skarżącego dotyczące: a) ustalenia źródła hałasu - w tym nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego, to jest dowodu z analizy biegłego - p. P. B., wskazującej na bezpośredni związek hałasu powstającego w związku z eksploatacją drogi krajowej [...] oraz linii kolejowej [...] - co pozwoliłoby ustalić prawdziwe źródło hałasu, b) ustalenia, czy w odniesieniu do inwestycji skarżącego zachodzą przestanki wyłączające stosowanie tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) określone w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.; c) ustalenia, czy obszar działek [...] i [...] w [...] jest objęty mapami akustycznymi sporządzanymi na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN (Dz.U. 2010 r., nr 215, poz. 1414) oraz jakie są granice terenów objętych tymi mapami zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami (Dz.U. 2007 r., nr 1, poz.8) - co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy dopuszczalne jest w ogóle przeprowadzanie pomiarów w odniesieniu do przedmiotowych działek - co jednoznacznie pozwoliłoby ustalić zakres stosowania poszczególnych przepisów oraz skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podczas gdy zebrane i ustalone w toku postępowania fakty zostały wybiórczo i arbitralnie ocenione, co dotyczy: a) ustalenia źródła hałasu, b) arbitralnego przyjęcia wyników badań akustycznych potwierdzających przekroczenie norm hałasu, i odrzucenia bez uzasadnienia wyników badań potwierdzających, że skarżący nie emituje hałasu przekraczającego normy (niezależnie od czego skarżący stoi na stanowisku, że przeprowadzanie badań było w ogóle niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 115a ust. 2 p.o.ś. - co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem nie zostały w ogóle uwzględnione wnioski dowodowe skarżącego dotyczące wskazanych dokumentów - co nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a służyłoby prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego i prawnego; 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 138 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na części dowodów oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez Skarżącego, a także brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o przytoczone zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych (w tym kosztów postępowania przed organami I i II instancji) lub wg zestawienia przedstawionego na rozprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wydane rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a jedynie nakazuje organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania. Ponadto Sąd, w jego ocenie, nie odniósł się do szeregu podniesionych zarzutów, w tym do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Wskazał również na nieuwzględnienie zakazu wykonywania pomiarów hałasu dla obiektów pozostających w obszarze oddziaływania dróg, linii kolejowych, lotnisk itp., to jest zarzutu naruszenia art. 115a ust. 2 p.o.ś. w zakresie, którego Sąd stwierdził, że stosuje się on wyłącznie do tych dróg, linii kolejowych, lotnisk itp., zaś taka interpretacja jest wprost sprzeczna z brzmieniem tego przepisu. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji poprzestał na wskazaniu, że organ I instancji nie wydzielił obszaru objętego ochroną akustyczną, jednocześnie nie odnosząc się do kluczowego w sprawie zarzutu niewłaściwego zastosowanie norm wyrażonych w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Natomiast prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do ustalenia, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 ustawy (zawierającego wymóg ustalenia przeznaczenia terenu i stosowania zasad sąsiedztwa), nie stosuje się do "inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Wskazał, że norma zawarta w art. 115a ust. 2 p.o.ś. nie może być rozumiana w sposób zaprezentowany przez Sąd, gdyż jest to wbrew literalnemu brzmieniu przepisu i jego wykładni celowościowej. Zwrócił uwagę, że skoro dotyczy on hałasu, który powstaje "w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą", to nie może dotyczyć źródła tego hałasu. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie hałas immitowany do działek nr [...] i [...] oraz nr [...], [...] i nr [...] w [...] pochodzi z ciągu drogi krajowej nr [...] oraz linii kolejowej [...]. W jego ocenie przyjęta przez Sąd i organy wykładnia pozbawia wskazane przepisy sensu, gdyż ograniczałaby ich stosowanie tylko do spraw dotyczących drogi, linii kolejowej czy lotniska. Podkreślił, że zaniechanie ustalenia, jakie jest źródło hałasu na jego działce miało dla sprawy kardynalne znaczenie, gdyż warunkuje ono w ogóle dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że tylko jeden zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez pominięcie normy wyrażonej w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Organ podniósł, że Sąd I instancji zarzucając organom, że nie odniosły się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie wykazał, aby zarzucone organom administracji uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie SKO natomiast dotyczył on kwestii pobocznej pozostającej poza głównym wątkiem sprawy i nie miał wpływu na jej wynik. Ponadto Sąd nie podał ani konkretnej normy prawnej, która została naruszona, ani nie uzasadnił czy inkryminowane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie są one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nie uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnie, w tym odnoszących się do ustalenia źródła hałasu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej analiza sporządzona przez P. B. była przedmiotem rozważań organu. Do powyższej opinii odniósł się WIOŚ, a okoliczność ta została uwzględniona przez organ I instancji. Wyjaśniono w sposób szczegółowy z jakich przyczyn wywody zawarte w analizie sporządzonej przez P. B. nie mogą zostać uwzględnione. Organ stwierdził, że punkty pomiarowe P1 i P2 zostały tak zlokalizowane, aby zminimalizować wpływ drogi krajowej nr [...] na przeprowadzenie pomiaru hałasu emitowanego przez zakład i jednocześnie punkty pomiarowe zostały wyznaczone tak aby odniosły się do pomiarów hałasów, których dotyczą. Wyznaczone punkty pomiarowe były ekranowane od drogi przez halę magazynową. Stąd też organ ocenił, że niewłaściwe byłoby przyjmowanie tła akustycznego zmierzonego w punktach nieekranowanych. Odniesiono się także to kwestii czasu pomiaru i jego metodyki. Powyższe przesądza także o niezasadności zarzutu dotyczącego wybiórczej i arbitralnej oceny zgromadzonych materiałów dowodowych. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący ustalenia czy w stosunku do inwestycji skarżącego kasacyjnie zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji nakazała zbadanie powyższej okoliczności. Zasadnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że organy administracji nie ustaliły, czy teren na którym zlokalizowany jest zakład został objęty mapą akustyczną w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych oraz lotnisk, o której mowa w § 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami. Ustalenie powyższej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem może mieć wpływ na ustalenie źródła hałasu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli - nie tylko - jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości ale także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie może, na przykład, przeprowadzić dowodu z zeznań strony lub z zeznań świadków. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził w sposób formalny wnioskowanego przez skarżącą kasacyjnie postępowania dowodowego. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z całości dokumentacji Urzędu Miasta i Gminy w [...] na okoliczność, że działki na których zlokalizowany jest zakład oraz działki sąsiednie przeznaczone są pod działalność gospodarczą oraz przeprowadzenie dowodów powołanych przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Ocenie Sądu podlega więc cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji, w więc także dowody złożone do akt sprawy przez stronę. W takiej sytuacji nie zachodziła więc konieczność przeprowadzania dowodów w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem strona nie dostarczyła innego materiału dowodowego niż ten znajdujący się w aktach sprawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżący wykaże, iż sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/13; 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12; CBOSA). Zaznaczyć należy, że Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sentencji zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić braku elementów, o których mowa w art. 138 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił czy powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie, gdyż z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących powyższych norm prawnych zalecił aby organy rozważył i odniosły się do zarzutu skarżącej w tym zakresie. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie wyraził wiążącego poglądu o braku zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i zastosowaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 115a ust. 2 p.o.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie bowiem przyjął, że powyższy przepis nie ma zastosowania w odniesieniu do hałasu, którego emitentem jest innych zakład niż określony w powołanym wyżej artykule. Przepis ten ma zastosowanie jedynie wówczas, kiedy hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub w związku z działalnością osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.