I OSK 1043/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 63/17 w sprawie ze skargi M.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od M.A. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 63/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia M.A. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz M.A. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z 30 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS" do przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że z uwagi na nieprzedstawienie mu przez DIAS pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy do dnia 31 maja 2017 r. jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Następnie pismem z 2 czerwca 2017 r., M.A. za pośrednictwem DIAS złożył wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby, a pismem z 12 czerwca 2017 r., wezwał DIAS w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji służby, jak również zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o ponowne zweryfikowanie jego osoby w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji pełnienia służby. W odpowiedzi DIAS podniósł, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom nie ma charakteru aktu administracyjnego. Ponownie wyjaśniono skarżącemu, że skoro do 31 maja 2017 r. nie przedstawiono mu pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy to stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym M.A. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dalej również jako "WSA" skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." i podkreślił, że treść wniesionej skargi dotyczy bezczynności DIAS polegającej na niezłożeniu skarżącemu propozycji służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948), dalej jako "PwKAS". Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, którego zastosowanie przez DIAS wobec skarżącego, doprowadziło do wniesienia rozpoznawanej przez sąd skargi na bezczynność, nie określa żadnych kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie jego stosunku służbowego z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., a dodatkowo nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działanie organu administracji (bezczynność - polegającą na niezłożeniu propozycji zatrudnienia lub służby), które kończy stosunek służbowy funkcjonariusza. Dalej WSA uznał, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego WSA uznał, że prawo skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu mu pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, wywodzi się z prawa gwarantowanego w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP, bez względu na rozwiązania procesowe zawarte w tym zakresie w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto sąd pierwszej instancji w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznał, że art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, nie przewidujący jakichkolwiek kryteriów braku przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, z czym ustawa wiąże wygaśnięcie stosunku służbowego, nie spełnia standardów konstytucyjnych. Zdaniem WSA stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Sąd ten stwierdził, że alternatywna podstawa prawna w stosunku do niekonstytucyjnego przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1, którego zastosowania odmówił, która zapewnieni ochronę prawną skarżącego, zgodnie ze standardami wyznaczonymi w art. 60 Konstytucji RP i może zostać zastosowana w realiach niniejszej sprawy, zamieszczona została w art. 165 ust. 7 PwKAS. Zgodnie z jego treścią, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. WSA podkreślił przy tym, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pisemna propozycja zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, które nie są decyzjami, ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Tym samym w ocenie WSA dopuszczalna jest skarga na bezczynność DIAS polegającą na niewydaniu aktu obejmującego pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej. Na marginesie wskazał też, że dopuszczalność skargi aktualizuje potrzebę sprawdzenia, czy skarżący zachował warunki formalne uprawniające do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że pismem z 12 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS", zwrócił się w istocie z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i przedstawienie mu propozycji pełnienia służby, co należy potraktować jako ponaglenie, o jakim mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. W ocenie WSA samo wniesienie ponaglenia oraz bezskuteczny upływ określonego w art. 37 § 5 k.p.a. 7-dniowego terminu do jego rozpatrzenia, oznacza wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, pozwalające na wniesienie skargi do sądu. Ostatecznie w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS WSA wskazał, że skoro przepis ten określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki, a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 Pw KAS i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie "przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" tj.: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez WSA rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w art. 165 ust. 7 PwKAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby - jest aktem administracyjnym. Zdaniem organu ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 Pw KAS; 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 165 ust. 7 PwKAS - przez niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności - mylnie przy tym przyjmując, że niezłożenie pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - jest przedmiotem zaskarżenia-określonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 3. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, o czym stanowi się w art. 170 ust. 1 PwKAS musi być postrzegane jako bezczynność organu z tego powodu, iż zdaniem WSA brak pisemnej propozycji pełnienia służby - "dotyka elementu ustania stosunku służbowego", a jej niezłożenie jest równoznaczne - ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby; 4. art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., co wyraża się w tym, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli nieprzedłożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia, mylnie przy tym przyjmując, że brak pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że niezłożenie pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165; ust. 7 PwKAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt.8 p.p.s.a. 6. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni - stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby albo propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej; 7. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, oraz w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 PwKAS, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa; 8. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 PwKAS, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS - przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 PwKAS, tj. błędne ustalenie przez WSA rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 PwKAS, i przez to mylne przyjęcie, że przepisy ustawy o KAS, w tym w szczególności art. 277 ustawy o KAS - nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie art. 170 ust. 1 PwKAS; 9. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS - polegające na tym, że WSA stwierdzając domniemaną oczywistą niekonstytucyjność art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS - dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, poprzez błędne ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w art. 170 ust. 1 tejże ustawy - i przez to nieuprawnione sformułowanie zarzutu o braku przewidzianej drogi sądowej dochodzenia roszczeń kwalifikowanych na podstawie art. 170 ust. 1, zdaniem organu WSA dokonując tego rodzaju wykładni operatywnej art. 170 ust. 1 PwKAS - naruszył przepisy § 47 i § 35 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), które regulują zasady konstruowania i interpretowania przepisów tzw. ustawy wprowadzającej, (a w tej sprawie jest nią ustawa PwKAS, której przedmiot unormowania należy odnosić do ustawy głównej, tj. ustawy o KAS); 10. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 PwKAS - polegające na tym, że WSA odmawiając zastosowania obowiązującego przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS dokonał nieprawidłowej wykładni operatywnej art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - przez przyjęcie, że zaskarżona bezczynność, tj. nieprzedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby jest tożsame z wypowiedzeniem stosunku służbowego, gdyż zdaniem sądu pierwszej instancji nieprzedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia musi posiadać, podobnie jak to ma miejsce przy rozwiązywaniu stosunku służbowego za wypowiedzeniem, pisemne uzasadnienie tego faktu - w postaci ustawowo określonych kryteriów; 11. art. 193 Konstytucji RP polegające na tym, że WSA stwierdzając niezgodność z Konstytucją art. 170 ust. 1 PwKAS miał w rozpoznawanej sprawie obowiązek prawny przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego przepisu z Konstytucją. Formuła normatywna art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: " każdy sąd może przedstawić pytanie prawne " oznacza według organu w tym przypadku, iż każdemu sądowi przysługuje kompetencja do przedstawienia pytania prawnego. Tym samym w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją, WSA miał, w tej sprawie, obowiązek prawny zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym, a tego nie uczynił. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, lub alternatywnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M.A. do sądu pierwszej instancji była bezczynność DIAS w polegająca na nieprzedstawieniu pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby. W art. 170 ust. 1 PwKAS ustawodawca przewidział skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji stwierdzić należy, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji wadliwie uznał swoją kognicję w tak określonym przedmiocie zaskarżenia. Jak już wspomniano, przepisy PwKAS przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub propozycji służby, co wiążę się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 PwKAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Co więcej, ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby. Nie miał on bowiem obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Dodać też należy, że złożenie wniosku przez M.A. w dniu 30 maja 2017 r., o złożenie propozycji służby nie powoduje zmiany wachlarza rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS. Wniosek ten nie mógł spowodować nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji w przedmiocie złożenia propozycji służby, skoro w stosunku do skarżącego zadecydowano o niezłożeniu propozycji dalszego zatrudnienia lub służby. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ten przepis.