II SAB/Op 74/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego "R." w N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności leczniczej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej Stowarzyszeniu zwykłemu "R." w N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 października 2022 r. Stowarzyszenie zwykłe "R." w N. (dalej także: strona, skarżący, Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej: Inspekcja sanitarna, organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 3 sierpnia 2022 r. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w sprawie. Wniosła strona skarżąca o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do załatwienia wniosku w terminie 3 dni od wydania wyroku a także m.in. uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie mu grzywny oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W jej motywach autor skargi opisał przebieg postępowania, akcentując, że organ nie załatwił wniosku Stowarzyszenia z 3 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Stowarzyszenie wystosowało do niego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu N. spółka partnerska w O., prowadzącemu zakład leczniczy L. sp. p., wykonywania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się w O. przy ulicy [...] o określonym we wniosku rodzaju. Podniósł organ, że postanowieniem z 20 września 2022 r. o nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu N. SPÓŁKA PARTNERSKA z siedzibą w O. przy ul. [...] prowadzącemu zakład leczniczy L. sp.p. wykonywania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się pod w/w adresem, działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], [...] oraz wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego jednego dnia". W ocenie organu, mając na uwadze załatwienie wniosku strony, nie wystąpił w sprawie stan bezczynności, w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a.), a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Nadto podkreślenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jednocześnie niedopuszczalność skargi, powoduje, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przy czym ocena dopuszczalności skargi następuje na dzień wniesienia skargi. Dzień ten determinuje również ocenę co do istnienia przedmiotu zaskarżenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia. Poza sporem jest, że postanowieniem z 20 września 2022 r. o nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu N. SPÓŁKA PARTNERSKA z siedzibą w O. przy ul. [...] prowadzącemu zakład leczniczy L. sp.p. wykonywania działalności leczniczej w pomieszczeniach znajdujących się pod w/w adresem, działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], [...] oraz wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego jednego dnia". Wydając postanowienia załatwił tym samym organ wniosek Stowarzyszenia. Poza merytoryczną oceną pozostaje w przedmiotowej sprawie jego legalność albowiem przedmiotem skargi strona uczyniła bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku z 3 sierpnia 2022 r. W tych okolicznościach skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Rozważania i przytoczenie motywów takiego uznania należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W związku z tym wskazać trzeba, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., (uchwała dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skład siedmiu sędziów w pisemnych motywach ww. uchwały odwołał się do zdefiniowanych ustawowo, ujętych w legalne ramy definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej trafnie wywodził NSA, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. Słusznie też zwraca się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na zakończenie powtórzyć należy także, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.