II OSK 863/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Czernichów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 535/07 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 28 lipca 2006 r. nr LVI/545/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Czernichów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 535/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr LVI/545/06 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Czernichów. Sąd I instancji podzielił większość zarzutów Wojewody Małopolskiego, sformułowanych w skardze. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jako niezgodne z prawem Sąd ocenił ustalenie w treści planu norm "otwartych", uzależniających możliwość wszelkich odstępstw od ustaleń dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg i ulic oraz dotyczących linii zabudowy od uzyskania zgody administratora drogi. W szczególności Sąd uznał za trafny zarzut Wojewody co do sprzeczności § 12 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu: "dopuszcza się realizację niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów służących gospodarce leśnej wzbogacające przeznaczenie podstawowe", ze wskazanymi przez niego przepisami art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 3 i 30 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Realizacja urządzeń infrastruktury leśnej nie jest bowiem możliwa bez zmiany przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił też argumenty organu nadzorczego co do niespójności planu miejscowego w zakresie części tekstowej i graficznej, w szczególności poprzez niespełnienie wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Następnie Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż uchwalając plan miejscowy Rada Gminy Czernichów nie dopełniła wymogów wynikających z przepisów szczególnych, określonych w aktach takich jak: rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W szczególności Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż zgodnie z wymogami art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Wójt Gminy Czernichów wystąpił do Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu, ponieważ obszar objęty planem leży częściowo w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W wyniku uwzględnienia uwag, wniesionych w czasie wyłożenia planu do publicznego wglądu, do projektu planu zostały wprowadzone zmiany. W tej sytuacji organ planistyczny, uchwalając plan, powinien ponownie uzgodnić przedmiotowy plan z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Nie czyniąc tego, Gmina naruszyła przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzając, że zaskarżona uchwała w wielu miejscach jest sprzeczna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, iż organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku Rada Gminy Czernichów złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, podczas gdy uchybienia w niej zawarte uzasadniały jedynie stwierdzenie jej nieważności w odpowiedniej części. W ocenie skarżącej Rady naruszono również art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) przez bezpodstawne przyjęcie, iż wprowadzenie do projektu planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, które to zmiany nie naruszały zasad zagospodarowania terenu przyjętych dla tego obszaru i zaopiniowanych pozytywnie przez Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, spowodowało konieczność ponownego uzgodnienia planu z tym organem. W skardze kasacyjnej podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia, zgodnie z którymi nie było możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części, co uniemożliwia instancyjną kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w części. Skoro zatem wadą nieważności dotknięte są tylko niektóre ustalenia planu, to te ustalenia powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje ważny i powinien być stosowany. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych ustaleń planu uniemożliwiłoby należyte funkcjonowanie całego planu, to należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności uchwały w zakwestionowanej części nie wyklucza możliwości stosowania planu w pozostałym zakresie. W myśl natomiast art. 17 pkt 13 i art. 17 pkt 7c powołanej ustawy, Wójt, po wprowadzeniu do planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, zobowiązany jest ponowić uzgodnienia, jednak tylko "w niezbędnym zakresie". W niniejszej sprawie dokonane zmiany nie naruszały zasad zagospodarowania terenu przyjętych dla obszaru położonego w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a zatem nie rodziły konieczności ponowienia uzgodnienia z Dyrektorem tego Parku. Nawet gdyby przyjąć, iż Gmina dopuściła się naruszenia powyższych przepisów, to w każdym razie jest to naruszenie nieistotne, które nie miało wpływu na treść uchwały. Pismem z dnia 19 maja 2008 r. Wojewoda Małopolski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną upatruje w dokonaniu przez ten Sąd błędnej wykładni art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn: 1. W procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorą również udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Ich uczestnictwo w procedurze planistycznej wiąże się z koniecznością dokonywania przez te organy oceny proponowanych w planie miejscowym ustaleń i przejawia się w wyrażaniu opinii i dokonywaniu uzgodnień. Z art. 17 pkt 13 cyt. ustawy, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, wynika, iż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu, będących następstwem rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne – należy ponowić dokonane już uzgodnienia "w niezbędnym zakresie". Zdaniem wnoszącego skargę, zmiany, jakie zostały wprowadzone do projektu planu wskutek rozpatrzenia zgłoszonych uwag dotyczyły wprawdzie terenu leżącego w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego nie naruszały jednakże – w jego ocenie – zasad zagospodarowania terenu przyjętych dla tego obszaru i zaopiniowanych pozytywnie przez Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Zatem nie zachodziła konieczność ponownego uzgodnienia. Przedstawionego wyżej poglądu nie można zaakceptować. Jest poza sporem, że wprowadzone do projektu zmiany dotyczyły terenu leżącego w granicach parku krajobrazowego. Tym samym za niezbędne uznać należało ponowne dokonanie uzgodnień z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Zarówno zakres wprowadzonych zmian, jaki również i to czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu podlega prawnej ocenie organu uzgadniającego. Ustawodawca, w art. 17 pkt 13 cyt. ustawy nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu planu uwag. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę. 2. Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Przepis ten stanowi, iż "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Czernichów – w całości. Ilość, rodzaj i zakres stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uzasadnia w pełni stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zauważyć bowiem należy, że wykazane przez Sąd uchybienia nie dotyczą dających się wyodrębnić części. Brak spójności w zakresie części graficznej i tekstowej dotyczy wszystkich terenów oznaczonych symbolem W.P. Z kolei na terenach oznaczonych na rysunku symbolami: P, U, US, KS, KSU brak jest ustaleń w zakresie gabarytów i wysokości obiektów. Na rysunku planu ani w legendzie nie zostały wyznaczone linie zabudowy. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, iż możliwym było przy tak dużej ilości uchybień i ich szerokim zakresie ograniczenie stwierdzenia nieważności uchwały tylko w określonej części. Zważywszy na powyższe podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w tym przypadku należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 3. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd aczkolwiek lakonicznie ale uzasadnił swoje stanowisko w kwestii stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie to nie jest wystarczające to i tak tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądania zwrotu kosztów, należy zauważyć, że określone w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawych... stawki minimalne w postępowaniu przed Sądem II instancji, przewidziane zostały jedynie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział radcy prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyznania zwrotu kosztów wyłącznie za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.