II OW 116/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Zgierskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Zgierskim a Prezydentem Miasta Zgierza w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu działki nr ewid [...] obręb [...], ul. [...] w [...] postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Staroście Zgierskiemu ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. Starosta Zgierski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Zgierza poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Zgierza jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 1. sztuki drzewa z gatunku lipca z terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta Zgierski wskazał, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzewa adresowany był do Prezydenta Miasta Zgierza, jednakże organ ten uznał, iż skoro przedmiot postępowania dotyczy interesu prawnego Gminy Miasto Zgierz z uwagi na to, że działka [...] obręb [...] stanowi współwłasność Gminy Miasto Zgierz (w udziale 4654/7837) oraz osób fizycznych (w udziale 3183/7837), to wniosek ten w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., powinno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z [...] maja 2019 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i przekazało pismo Prezydenta Miasta Zgierza, zgodnie z właściwością, Staroście Zgierskiemu. Starosta Zgierski wskazał następnie, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Powyższy przepis stanowi generalną zasadę kompetencyjną organu w przedmiocie wycinki drzew, od której jedyny wyjątek ustawodawca ustanowił w art. 90 ww. ustawy, który przewiduje zmianę właściwości organu w sytuacji, gdy właścicielem działki jest wyłącznie gmina. Wykładnia językowa przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, iż starosta będzie właściwy do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa także w sytuacji, gdy oprócz gminy udział we współwłasności nieruchomości będą miały osoby fizyczne. Przepisu art. 90 ust. 1 ww. ustawy, jako ustanawiającego wyjątek od zasady, nie należy interpretować rozszerzająco. Zdaniem Starosty Zgierskiego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wyznaczyło go jako organu do rozpatrzenia sprawy, ale przekazało pismo/sprawę zgodnie z właściwością w trybie art. 65 k.p.a., co nie daje mu prawa do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. Wobec powyższego, Starosta za konieczne uznał wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Zgierza wskazał, że podtrzymuje stanowisko o braku swojej właściwości do rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.). Na sposób rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Starosty Zgierskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Zgierza wpływ ma treść art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że jurysdykcja sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego dotyczy wyłącznie przypadku nieposiadania przez te organy wspólnego organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia spór o właściwość dotyczy wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...], która stanowi współwłasność Gminy Miasto Zgierz (w udziale 4654/7837) oraz osób fizycznych (w udziale 3183/7837). Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W realiach tej sprawy właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wyłączona, gdyż wniosek nie dotyczy drzewa z terenu nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Mając na uwadze, że stronami przedstawionego do rozstrzygnięcia Sądowi sporu są organy jednostek samorządu terytorialnego przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynika, by organem wyższego stopnia wobec starosty lub prezydenta miasta, właściwych do wydania decyzji, o których mowa w art. 83a ust. 1 i art. 90 tej ustawy, był organ inny, niż samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W tym konkretnym przypadku będzie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (§ 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych /Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925/). Ustalenie to wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy w przedmiocie zawisłego sporu o właściwość między Starostą Zgierskim a Prezydentem Miasta Zgierza. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sprawie organ wyższego stopnia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - do kwestii organu właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w sprawie pozwolenia na wycięcie drzewa odniosło się w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r., niemniej nie było to rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożonego w trybie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż spór ten na ówczesnym etapie sprawy nie zaistniał, lecz na skutek wniosku Prezydenta Miasta Zgierza złożonego na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. w związku z wyłączeniem się przez Prezydenta od załatwienia sprawy. W formie procesowej postanowienia Kolegium stwierdziło brak swojej właściwości w sprawie, zaś rozstrzygnięcie to połączyło z przekazaniem Staroście Zgierskiemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. bynajmniej nie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa, lecz "pisma Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 kwietnia 2019 r." (tj. wniosku o załatwienie sprawy przez organ wyższego stopnia). Pomijając ocenę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia, na gruncie tej sprawy można jedynie przypuszczać, że rzeczywistą intencją Kolegium było przekazanie Staroście wniosku Wspólnoty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na usunięcie drzewa, a nie wniosku w sprawie postępowania wpadkowego dotyczącego wyłączenia organu, niemniej to zamierzenie nie znajduje odzwierciedlania w treści rozstrzygnięcia wydanego w dniu 16 maja 2019 r. Podkreślić trzeba i to, że dla przekazania podania (wniosku) kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga wydania postanowienia. W świetle obowiązującej treści przepisu art. 65 § 1 k.p.a., przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Jak już wskazano powyżej, na gruncie tej sprawy nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że spór o właściwość powinien toczyć się na forum sądowym, stąd też o ile Starosta miał podstawy do zainicjowania tego sporu, o tyle wniosek w tej sprawie niezasadnie adresował do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny, podlegał on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od wniosku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.