II SAB/Wa 439/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zwane dalej "Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania" lub "MPO", pismem z dnia [...] maja 2020 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszystkich zgód opinii i konsultacji uzyskanych we wszelkiej formie prawem przewidzianych, w trakcie procedury uchwalania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. w obszarze składowisk odpadów paleniskowych E.C. [...], poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi (uchwała Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., opublikowana w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., poz. [...]). Burmistrza Miasta Z. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do udzielenia żądanej informacji z uwagi na fakt, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] sp. z o.o. nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku. W dniu [...] czerwca 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania złożyło do Urzędu Miasta dwa pisma: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz "Ponaglenie". W odpowiedzi na powyższe pisma organ w piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] sp. z o.o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, ze Burmistrz Miasta nie udzielił żądanej informacji i pozostaje w bezczynności. Nie można zgodzić się z argumentami organu, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania jest podmiotem nieuprawnionym do żądania informacji publicznej. MPO jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Miasto W. Spółka jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dysponuje bowiem mieniem komunalnym, którego gospodarowanie podlega szczególnym restrykcjom. MPO jest jednak podmiotem prawa prywatnego – spółką uczestniczącą w obrocie jak każdy inny podmiot na tynku. Z całą pewnością nie jest organem administracji publicznej, na co wskazano w piśmie Burmistrza Miasta Z. Wprawdzie w niektórych sprawach, sądy administracyjne zawężają pojęcie "każdego", który zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Biorąc jednak pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, skarżąca wskazała, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt SK 54/08, zgodnie z którym termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Spółka nie zgodziła się z organem, że sądy administracyjne odmawiają udzielania informacji publicznej wszystkim podmiotom zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Burmistrz Miasta Z. pozostaje w bezczynności i, zdaniem skarżącego, nie ma zamiaru udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, z ostrożności procesowej, gdyby sąd uznał, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wniósł o uznanie, iż nie nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta Z. stwierdził, iż MPO nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p stanowi, iż dostęp taki ma "każdy". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/WA 386/12 stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Sporną kwestią pozostaje, zdaniem organu, rozstrzygnięcie czy spółkę komunalną, ze 100% udziałem Miasta i realizującą zadania o charakterze publicznym można zaliczyć do podmiotów prawa prywatnego. Organ nie zgadza się z twierdzeniem, iż skarżąca Spółka jest podmiotem prawa prywatnego. Działa bowiem w sferze zadań publicznych, świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej. Wykonuje powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej na podstawie stosownych uchwał oraz zarządzeń władz miejskich, na zasadach wynikających z przepisów o gospodarce komunalnej i zgodnie z celami wskazanymi w akcie założycielskim Spółki. Powierzone jej przez Miasto zadania dotyczące zagospodarowania odpadów komunalnych wykonuje w ramach władztwa publicznego i posiada status organu władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.". Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich zgód, opinii i konsultacji uzyskanych we wszelkiej formie prawem przewidzianych, w trakcie procedury uchwalania miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w obszarze składowisk odpadów paleniskowych E.C. [...], poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi. Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że chodzi tu uchwałę Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. (opublikowaną w Dz. Urz. województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., poz. [...]) Oceniając kwestię charakteru prawnego żądanej informacji, przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy jednak, że informacji publicznej nie stanowią tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to, w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to, czy służy on wykonywaniu zadań publicznych i czy wiąże się on ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej. Zdaniem Sądu prawo wglądu do dokumentów planistycznych oraz uzyskania informacji objętych tymi dokumentami jest wyrazem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. Dlatego też przyjąć należy, iż żądane dokumenty wytworzone w trakcie procedury planistycznej zakończonej podjęciem przez Radę Miasta Z. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie Planu Miejskiego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. w obszarze składowisk odpadów paleniskowych E.C. [...], poszerzonego o zakład unieszkodliwiania odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi stanowią informację publiczną. Z uwagi na stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz w odpowiedzi na skargę należy również rozważyć kwestię dopuszczalności żądania przez skarżącą Spółkę, będącą Spółką komunalną, w której 100% udziałów należy do Miasta W., przedmiotowej informacji publicznej. Zdaniem bowiem Burmistrza Miasta Z. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż Spółka ta jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczących usługi o charakterze użyteczności publicznej. Wykonuje ona zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach wynikających z przepisów o gospodarce komunalnej i zgodnie z celami wskazanymi w jej akcie założycielskim. Burmistrz wskazał też, że Spółka wykonuje powierzone jej zadania dotyczące zagospodarowania odpadów komunalnych w ramach władztwa publicznego i posiada status organu władzy publicznej. W ocenie Sądu pogląd Burmistrza Miasta Z. nie zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, iż spółki komunalne nie są organami władzy publicznej w sensie ustrojowym, Spółki te posiadają natomiast status organu władzy publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, iż ich podstawowym zadaniem nie jest rozstrzyganie spraw z zakresu administracji publicznej (por. wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt IISAB/Wa 606/17, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie MPO w W. sp. z o.o. nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustrojowym, nie przyznano jej też generalnej kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Z tego też powodu nie ma, w ocenie Sądu, zastosowania w niniejszej sprawie pogląd o niedopuszczalności żądania informacji publicznej przez organy władzy publicznej (por. np. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09, dostępne w CBOSA). Dodać też należy, iż przedmiotowa Spółka jest także osobą prawną prawa prywatnego, co powoduje, iż termin "każdy" zawarty w art. 2 ust. 1 u.d.i p. ją również obejmuje. Sąd stwierdził jednocześnie, że w stanie faktycznym tej sprawy bezczynności Burmistrza Miasta Z. nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Z akt sprawy, w tym z treści odpowiedzi organu udzielonej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynika, że stan bezczynności nie był wynikiem złej woli organu. Doszło do niej na skutek błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie tej ustawy. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis sądowy w wysokości 100 zł.