I OSK 1444/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/06 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w [...] [...] r. z przeznaczeniem na fryzjera dla syna skarżącej w wysokości [...] zł, wskazując, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania bezzwrotnej pomocy materialnej z Ośrodka Pomocy Społecznej. Po rozpoznaniu odwołania T. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Zwrot "może" wskazuje, że w przypadkach określonych w tym przepisie, organ administracji orzeka w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości, przy czym organ przyznający zasiłek lub odmawiający przyznania zasiłku celowego musi mieć na uwadze, że obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło ponadto, że T. G. korzysta od wielu lat z pomocy Ośrodka w różnych formach. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że T. G. otrzymała od Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] [...] r. pomoc finansową w wysokości [...] zł oraz pomoc w formie talonów do baru na kwotę [...] zł. T. G. nie podejmuje żadnych starań mających na celu rozwiązanie swojej trudnej sytuacji życiowej, a jedynie składa systematyczne wnioski o przyznanie pomocy ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej na różne cele i ze znacznym wyprzedzeniem. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. T.G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiając swoją trudną sytuację materialną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], wskazując, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, co oznacza, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję odnośnie jej wysokość. Sąd podkreślił, że kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, nie obejmuje natomiast ani celowości wydania decyzji, ani rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że nie można postawić organom administracyjnym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, jak również uznał, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła T. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 3 ust 3 oraz ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i w konsekwencji uznanie, że w odniesieniu do skarżącej zgłoszona przez nią potrzeba życiowa nie mieściła się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej, co upoważniało go od odmowy przyznania zasiłku celowego, podczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy nie daje podstaw do wyciągnięcia tego rodzaju wniosku; 2) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zgłoszonych przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1152/06 i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 3090/01, podniesiono, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy społecznej, winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielnie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne specjalne zasiłki celowe. Wskazano ponadto, że jakkolwiek w każdym przypadku jest kwestią ocenną i wysoce zindywidualizowaną, czy występują "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie pomocy w zakresie zawnioskowanym, to w niniejszej sprawie występowanie takich okoliczności jest oczywiste. W ocenie skarżącej w trakcie postępowania zostało wykazane, że pomimo przekraczania kryterium dochodowego, egzystuje ona wraz z synem w warunkach skrajnego ubóstwa. Jednocześnie podniosła, że jej potrzeby finansowe są zwiększone z powodu samotnego wychowywania małoletniego syna, przewlekłych chorób, wymagających używania szeregu leków, niestandardowych potrzeb żywieniowych spowodowanych chorobą wrzodową, zwiększonych wydatków związanych z rozwojem fizycznym syna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nadto poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów złożonych przez skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrok oparł na przepisie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, iż brak jest podstaw uzasadniających uwzględnienie skargi. W rozważaniach dotyczących oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej Sąd podał, z jakich względów uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Wobec tego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast strona nie podzielając argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku nie może skutecznie kwestionować stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, stawiając zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie ma również podstaw uzasadniających uznanie, iż brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów zgłoszonych przez skarżącą stanowi naruszenie art. 141 § 4 wskazanej ustawy, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że do Sądu pierwszej instancji należało dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś samo przeświadczenie skarżącego, że jest inaczej, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tego zarzutu. Nie ma także podstaw uzasadniających wywodzenie obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do kwestii natury rodzinno-finansowych podnoszonych przez stronę w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) stwierdzić należy, że w rzeczywistości sprowadza się on do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia, czy specjalny zasiłek celowy, którego przyznania domaga się strona mieści się w możliwościach pomocy społecznej jest elementem stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji finansowej danego ośrodka pomocy społecznej należy bowiem do ustaleń faktycznych. Również kwestia, czy zgłoszona przez skarżącą potrzeba mieściła się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej stanowi element ustaleń faktycznych. W ramach stanu faktycznego ustala się bowiem czy i jakie świadczenia z pomocy społecznej otrzymuje osoba składająca wniosek o przyznanie kolejnego świadczenia i czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej umożliwiają zaspokojenie kolejnej zgłaszanej potrzeby. Należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Zastosowanie przepisów prawa materialnego wiąże się nierozerwalnie ze stanem faktycznym. Oznacza to, że aby można było skutecznie postawić zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności doprowadzić do podważenia ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd za prawidłowe. Brak skutecznego zarzutu procesowego w tej mierze czyni bezzasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca nie sformułowała zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którym skutecznie doprowadziłaby do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. W związku z tym nie może skutecznie zakwestionować zastosowania przepisów art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.