II OSK 1444/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 984/07 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że uchwała z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz W. C. kwotę 750 (słownie: siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt II SA/Wa 984/07 w Warszawie oddalił skargę W. C. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał wyjaśnił, że Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wobec stwierdzonego naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w Urzędzie m.st. Warszawy podjęła w dniu [...] lutego 2007 r. uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy - W. C.. W uzasadnieniu tej uchwały Rada uznała, że radny naruszył zakaz poprzez świadczenie pracy na rzecz Urzędu m.st. Warszawy w ramach stosunku pracy - sprawując urząd Burmistrza Dzielnicy [...], w okresie po wyborze na radnego, mimo udzielonego od tego czasu urlopu bezpłatnego. Po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa W. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego nie naruszył on zakazu łączenia mandatu radnego ze świadczeniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat. Wskazał, że w okresie od 10 grudnia 2003 r. do 12 grudnia 2006 r. pozostawał w stosunku pracy z Urzędem m.st. Warszawy na stanowisku Burmistrza Dzielnicy [...]. W dniu 21 listopada 2006 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 24b ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wystąpił o udzielenie mu urlopu bezpłatnego. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i Prezydent m.st. Warszawy udzielił mu urlopu od dnia 28 listopada 2006 r. na czas sprawowania mandatu radnego dzielnicowego. W dniu 12 grudnia 2006 r., w związku z wyborem nowego zarządu Dzielnicy [...], skarżący przestał pełnić funkcję Burmistrza. Zgodnie z art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) miał czas do 28 lutego 2007 r. na zaprzestanie wykonywania swojej funkcji. Tak więc uchwała została podjęta przedwcześnie. Nadto funkcję burmistrza skarżący utracił z mocy prawa już 12 grudnia 2006 r., tj. wraz z wyborem nowego zarządu, czyli przed upływem terminu określonego w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. Ponadto skarżący ocenił, że pełniąc funkcję burmistrza był stroną dwóch różnych stosunków prawnych: organizacyjnoprawnego stosunku członkostwa w zarządzie dzielnicy, a jednocześnie stosunku pracy nawiązanego z Urzędem m. st. Warszawy. Istotą stosunku pracy jest wykonywanie pracy za wynagrodzeniem, zaś skarżący pozostawał na urlopie bezpłatnym. Podstawą czynności skarżącego po dniu 28 listopada 2006 r. nie był więc stosunek pracy, lecz stosunek członkostwa w organie wykonawczym dzielnicy. Skarżący miał obowiązek wykonywania swojej funkcji, aż do 12 grudnia 2006 r. W przeciwnym razie Dzielnica [...] nie mogłaby działać poprzez swój ustawowy organ wykonawczy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zarząd dzielnicy nie może liczyć mniej niż 3 członków, a tyle właśnie liczył zarząd, którego członkiem był skarżący. Dodatkowo podniósł, że art. 8 ust. 12 tej ustawy nakazuje stosować odpowiednio do radnych dzielnic przepisy dotyczące radnych gminy, jednak cel normy art. 24b ustawy samorządowej wskazuje, że przepis ten w ogóle nie ma zastosowania do radnego dzielnicy. Gdyby nawet jednak przepis ten miał zastosowanie, to skarżącego nie łączył z m.st. Warszawą żaden stosunek pracy, ani inny stosunek cywilnoprawny, gdyż od 28 listopada 2006 r. skarżący przebywał na bezpłatnym urlopie. Skarżący podał ponadto, że stosownie do § 21 ust. 3 Statutu, Rada Dzielnicy rozpatruje sprawy osobowe w obecności zainteresowanego, chyba że nie przybył on na sesję pomimo zawiadomienia i nie usprawiedliwił swojej nieobecności, albo nieobecność usprawiedliwiona trwa dłużej niż 2 miesiące. Tymczasem jego nieobecność na sesji Rady w dniu [...] lutego 2007 r. była usprawiedliwiona. Nadto zgodnie z § 12 ust. 2 Statutu, nie nadaje się biegu projektom uchwał, które nie zawierają uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały, a wcześniej jej projektu jest bardzo lakoniczne i nie zawiera części faktycznej. W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że skarżący naruszył zakaz określony w art. 24b ustawy samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakazuje stosować do radnych dzielnicy Warszawy odpowiednio przepisy o radnych gminy (art. 8 ust. 1) i nie istnieją żadne przepisy szczególne, ani argumenty wynikające ze specyfiki mandatu radnego dzielnicowego, które wyłączałyby stosowanie tego przepisu. Nie jest prawdą, że w przypadku radnego dzielnicy nie ma niebezpieczeństwa wynikającego z łączenia mandatu z wykonywaniem określonej funkcji lub działalności Te racje, które legły u podstaw regulacji art. 24b ustawy o samorządzie gminnym, tj. zagwarantowanie bezstronności radnego i wyeliminowanie niebezpieczeństwa korupcji, są w pełni aktualne w odniesieniu do radnego dzielnicy. Zdaniem Sądu, osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy (dzielnicy), w której uzyskała mandat, a zasady te dotyczą także burmistrza dzielnicy. Sytuacja, gdy osoba wybrana na radnego już przed wyborem świadczyła pracę w ramach stosunku pracy, uregulowana jest w art. 24b ustawy samorządowej, który nakazuje takiemu radnemu wystąpienie do pracodawcy o udzielenie bezpłatnego urlopu na czas wykonywania mandatu, a także na czas trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Nie można racjonalnie przyjąć, że udzielenie urlopu bezpłatnego niczego nie zmienia w zakresie praw i obowiązków radnego - pracownika i że na zaprzestanie pracy ma on jeszcze 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. Przepis art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa termin na wystąpienie radnego o udzielenie urlopu i nakazuje pracodawcy udzielenie takiego urlopu, stanowi lex specialis wobec art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. Co do zasady, radny wykonujący określoną funkcję lub działalność już przed wyborem na radnego zobowiązany jest zaprzestać tej funkcji lub działalności w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś radny - pracownik samorządowy zobowiązany jest zaprzestać pracy natychmiast z chwilą udzielenia urlopu. Skarżący, co jest bezsporne, nie zaprzestał pracy w Urzędzie m. st. Warszawy w dniu 28 listopada 2006 r., lecz faktycznie świadczył ją aż do dnia 12 grudnia 2006 r. mimo formalnego pozostawania na urlopie na czas sprawowania funkcji radnego. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, iż Statut dawnej Gminy Warszawa - [...] w § 85 ust. 3 zobowiązywał skarżącego do dalszego wykonywania obowiązków pracowniczych, aż do dnia wyboru nowego zarządu. Statut jest bowiem aktem prawnym niższej rangi, niż ustawa o samorządzie gminnym i Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Powstrzymanie się skarżącego od świadczenia pracy po 28 listopada 2006 r. nie doprowadziłoby także do paraliżu w funkcjonowaniu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, gdyż w tym czasie stanowisko jedynego organu wykonawczego Gminy Warszawa i organu administracji samorządowej szczebla podstawowego w Warszawie, było obsadzone. Prezydent m. st. Warszawy mógł wykonywać wszelkie swoje kompetencje i obowiązki także w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu przepis art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej dotyczy także naruszenia zakazu świadczenia pracy, określonego w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej nie miał w sprawie zastosowania, lecz nie dlatego, że świadczenie pracy nie jest "działalnością", o której mowa w art. 190 ust. 2a tej ustawy, ale dlatego, że przepisem szczególnym wobec niego jest art. 24b ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie zarzucanych w skardze naruszeń przepisów § 12 ust. 2, § 13 ust. 2 i 3, a także § 21 ust. 3 Statutu, Sąd wskazał, że są one niezasadne, ponieważ art. 19 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakazuje stosować, do czasu uchwalenia statutów dzielnic, odpowiednio przepisy dotyczące organizacji dawnych gmin warszawskich, a nie wszystkie przepisy uchwalone przez rady tych gmin. Sąd uznał także, że kompetencja Rady do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w razie naruszenia zakazu jego łączenia z wykonywaniem określonej działalności, nie jest ograniczona koniecznością wysłuchania radnego. W skardze kasacyjnej W. C. od tego wyroku wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie art. 190 ust. 5 i 6 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw polegającym na ich niezastosowaniu oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w tej sprawie, a także art. 24 b ust. 1 poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41,poz.361 ze zm.) stanowi , ze do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre z nich stosuje się wprost, innych się nie stosuje a inne stosuje się z modyfikacjami. Tym samym dokonując wykładni przepisów regulujących obowiązki i prawa radnych dzielnic Warszawy należy badać czy i w jakim zakresie określone przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) mają do nich zastosowanie . Status radnych dzielnic warszawskich nie jest taki sam jak radnych innych gmin , może cechować się pewnymi odrębnościami. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie . Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 190 ust.1 pkt 2a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1547 ze zm.) w związku z art.24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenie tych przepisów zostało m.in. przyjęte za podstawę skargi kasacyjnej . W myśl powołanych przepisów wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności . Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W. C. pełnił w poprzedniej kadencji funkcje Burmistrza Dzielnicy, przysługiwał mu szereg własnych kompetencji (poza funkcją przewodniczącego Zarządu Dzielnicy). W kolejnych wyborach został wybrany na radnego Dzielnicy i w związku z powyższym zgodnie z art.24b ust. 1 in fine złożył w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów wniosek o urlop bezpłatny, który otrzymał. W okresie od 28 listopada 2006 r. do 12 grudnia 2006 r. czyli do dnia wyboru nowego Zarządu Dzielnicy wykonywał , mimo udzielonego urlopu, pewne funkcje Burmistrza Dzielnicy. Należy podnieść , że w demokratycznym państwie prawnym , jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa , na podstawie których można nałożyć na jednostkę obowiązek lub pozbawić uprzednio nabytego uprawnienia. Taki charakter ma wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, przyjęta przez Sąd I Instancji. Ponadto inaczej niż przyjął Sąd I Instancji , art. 24b ust. 1 u.s.g. w zakresie , w jakim określa termin na wystąpienie radnego o udzielenie urlopu i nakazuje pracodawcy udzielenie takiego urlopu, nie stanowi lex specialis wobec art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej , ponieważ regulują one odmienne kwestie. Ustawowy zakaz , do którego odsyła art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej ,zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskano mandat, oraz wykonywania funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy wynika z art. 24b ust. 1 zd. 1 u.s.g. W zdaniu 2. tego przepisu na taką osobę nałożono dodatkowy ( w stosunku do obowiązku o którym mowa w art.190 ust. 5 Ordynacji ) obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. W rezultacie na osobie, która wykonywała pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy i która uzyskała mandat radnego spoczywają dwa obowiązki -pierwszy polega na złożeniu wniosku o urlop bezpłatny a jego niedopełnienie w terminie 7 dni skutkuje sankcją , o której mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 2 Ordynacji a drugi wynika z art. 190 ust. 5 Ordynacji i polega na zrzeczeniu się funkcji lub zaprzestaniu prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, jego niedopełnienie obwarowane jest sankcją wynikającą z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Taka właśnie wykładnia jest uprawniona. Przepisy art. 24b ust. 1 zd. 2 i ust. 2 u.s.g. określają sposób, w jaki ma nastąpić zaprzestanie wykonywania pracy w ramach stosunku pracy(urlop bezpłatny).Natomiast w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej określono termin zaprzestania tej działalności. Jest on znacznie dłuższy od terminu określonego w art. 24b ust. 1 zd. 2 u.s.g., ponieważ ma zapewnić ciągłość funkcjonowania organu lub urzędu. Innymi słowy, radny może świadczyć pracę , choćby nieodpłatnie, jeszcze przez trzy miesiące od złożenia ślubowania, aby umożliwić przejęcie wykonywanych przez niego zadań i funkcji przez nowy zarząd . Jak wynika z akt sprawy i z wyjaśnień na rozprawie powołany przez Prezydenta Warszawy pełnomocnik nie był upoważniony do wykonywania wszystkich zadań i kompetencji należących do zarządu i do Burmistrza a tym samym nieodpłatne wykonywanie niektórych z tych zadań powinno być traktowane jako działanie zmierzające do zachowania ciągłości działania organu wykonawczego Dzielnicy. Prezydent Warszawy mógł ale nie musiał objąć zakresem pełnomocnictwa całości zadań Dzielnicy. Potwierdza to prawidłowość takiej wykładni jaką wyżej wskazano, potwierdza ją także wykładnia systemowa, dokonana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu Sądu I Instancji w orzecznictwie NSA nie zaprezentowano wykładni identycznej z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku. Wykładnia zawarta w wyroku z dnia 13 października 2005 r. , sygn. akt II OSK 61/05 nie stoi w sprzeczności z wykładnią przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie , w powołanym wyroku Sąd nie wypowiadał się w kwestii w jakiej dacie dochodzi do naruszenia zakazu łączenia stanowisk, skutkującego wygaśnięciem mandatu radnego bo z uwagi na inny stan faktyczny nie było takiej potrzeby. Okoliczność, że w miejsce radnego W. C. wstąpiła inna osoba nie może mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej ani prowadzić do jej umorzenia. Ordynacja wyborcza dopuszcza sytuacje gdy organ przedstawicielski działa w składzie innym niż skład ustawowy lub, jak w rozpoznawanej sprawie, ustalony - w oparciu o regulacje ustawowe po porozumieniu z komisarzem wyborczym - zarządzeniem nr 82 Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2006 r. a tym samym ustawodawca wartości związanej z określonym składem organu przedstawicielskiego nie traktuje jako wartości absolutnej. Z tych względów , zważywszy że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 147 § 1,orzekł jak w sentencji.