I OW 58/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem K. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. C. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego postanawia wskazać Prezydenta K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent K. pismem z dnia 15 marca 2019r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy B. w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji przyznającej pomoc G. C. w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego oraz pokrycia kosztów pobytu w Hostelu Kryzysowym "D." w K. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 31 stycznia 2019r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek G. C., przebywającego w Hostelu Kryzysowym "D." przy ul. P. w K. o pomoc w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na żywność i środki czystości oraz pokrycia kosztów pobytu w Hostelu Kryzysowym "D." w K. W dniu 31 stycznia 2019r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy z wnioskodawcą, podczas którego ustalono, że G. C. jest osobą bezdomną, na stałe zameldowaną w miejscowości M., w gminie B. W związku z powyższym ustaleniem, powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", przekazano ww. wniosek G. C. wraz z wywiadem środowiskowym i załącznikami Wójtowi Gminy B., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Następnie w dniu 28 lutego 2019r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wpłynęło zawiadomienie z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. nr [...] o przekazaniu powrotnym wniosku G. C. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. uzasadnił zwrot wniosku tym, że wnioskodawca nie jest osobą bezdomną, powołując się na oświadczenie K. C. - matki wnioskodawcy. Ze złożonego przez nią w dniu 11 lutego 2019r. oświadczenia wynika, że wnioskodawca jest zameldowany pod powyższym adresem oraz ma możliwość przebywania w tym miejscu. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. ustalił, że wnioskodawca przebywa w Hostelu Kryzysowym "D." w K., przy czym wyjaśnił, że hostel nie jest miejscem, które można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Jednocześnie G. C. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Organ wnioskujący wskazał, że w dniu 6 marca 2019r. G. C. złożył oświadczenie z którego bezspornie wynika, że jest osobą bezdomną. Ponadto wyjaśnił, że jego matka została nakłoniona przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do napisania oświadczenia, że syn może u niej mieszkać pod groźbą ponoszenia opłat za pobyt syna w hostelu. W związku z powyższym Prezydent K. podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a tym samym ustalenie organu właściwego w sprawie winno nastąpić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy B. wskazał, że wnioskodawca jest osobą zameldowaną na pobyt stały w miejscowości M., B. ale wyprowadził się ze stałego miejsca zameldowania blisko czternaście lat temu. Od tego momentu mieszka w W., aktualnie wraz z konkubiną i dwójką nieletnich dzieci. W W. na stałe zamieszkuje i tam jest jego centrum życiowe. Od stycznia 2019r. przebywa w Polsce w Hostelu Kryzysowym "D." w K. i uczestniczy w ogólnopolskim programie edukacyjno-profllaktycznym w zakresie promowania świadomości zagrożeń zażywania środków psychoaktywnych organizowanym przez Fundację zaSTOPuj.pl. Program prowadzony jest przy Hostelu Fundacji "D." w K. Tym samym pobyt G. C. w Polsce ma charakter tymczasowy, na czas udziału w zajęciach profilaktyki przeciw uzależnieniom. Wedle stanu na dzień 18 lutego 2019r. G. C. miał zaliczone 32 godziny zajęć, a edycja programu obejmuje 120 godzin. Następnie Wójt Gminy B. za bezsporny uznał fakt, że Hostel Kryzysowy "D." w K. nie jest wykazany w rejestrze placówek wskazanych w art. 48a ust. 11 u.p.s. i nie jest możliwe pokrycie kosztów pobytu wnioskodawcy w tym hostelu. Jednakże art. 48a u.p.s. nie ingeruje w działalność w zakresie udzielenia różnych form schronienia osobom zdolnym do samoobsługi przez placówki prowadzone przez podmioty niepubliczne, które nie mają zawartych stosowanych umów z jednostkami samorządu terytorialnego. Pobyt osób, zakres oferowanych usług oraz cenę reguluje wówczas umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy podmiotami prowadzącymi placówkę, a osobami korzystającymi z ich usług. Wójt Gminy B. wskazał także, że dysponuje oświadczeniem matki wnioskodawcy z dnia 11 lutego 2019r., z treści którego wynika, że jej syn może przebywać w miejscu zameldowania. Organ, odnosząc się do wyjaśnień wnioskodawcy, że powyższe oświadczenie zostało odebrane przez pracownika socjalnego pod groźbą ponoszenia przez matkę opłat za jego pobyt w hostelu, podał, że nie było intencją pracownika ustalenie jakiejkolwiek odpłatności czy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dla sprawdzenia możliwości udzielenia przez matkę pomocy finansowej synowi. W związku z powyższym organ nie zgodził się z wyjaśnieniem wnioskodawcy. Końcowo organ podtrzymał swoje stanowisko, iż G. C. nie jest osobą bezdomną i wniosek powinien być rozstrzygnięty zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., a więc przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny ) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Prezydentem K. i Wójtem Gminy B., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku G. C. dotyczącego przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że co do zasady o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż wnioskodawca przebywa w Hostelu Kryzysowym "D." w K. i w tym miejscu koncentruje swoje sprawy życiowe. Należy jednak wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika także, iż G. C. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jakkolwiek okoliczność związane z możliwością zamieszkiwania zainteresowanego w miejscu jego zameldowania były przedmiotem kontrowersji, a to z uwagi na rozbieżność oświadczeń w tej kwestii matki wnioskodawcy, to jednak wyraźne oświadczenie samego wnioskodawcy uznającego się za bezdomnego, połączone z ustaleniem, iż przed pobytem w hostelu w K. przez czternaście lat zamieszkiwał ze swą rodziną (konkubiną i dziećmi) na W. i w tym czasie nie utrzymywał kontaktów z rodziną w kraju, nakazuje uznać, iż wnioskodawca nie ma możliwości zamieszkania z matką w miejscu swego zameldowania w kraju. Powyższe wskazywałoby, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, iż G. C. przebywa w hostelu w K. od dnia 20 stycznia 2019r. uczestnicząc w prowadzonym przy tym hostelu ogólnopolskim programie edukacyjno-profilaktycznym w zakresie promowania świadomości zagrożeń zażywania środków psychoaktywnych. Wnioskodawca uczestniczy w zajęciach z profilaktyki przeciw uzależnieniom i ma zaliczone 32 godziny ze 120 godzin, które obejmuje program terapii. Termin zakończenia terapii to dzień 30 lipca 2019r. Powyższe okoliczności należy dostrzec w kontekście tego, iż wnioskodawca, z uwagi na nadużywanie alkoholu, został zwolniony z pracy na W. Stracił także z tego powodu kontakt ze swą rodziną i stał się bezdomny. W następstwie tego powrócił do kraju i podjął opisane powyżej działania, mające na celu zmianę dotychczasowego stylu życia, a w szczególności życie w trzeźwości. Wszystko to razem każe przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. i który oddalony jest ponad 800 kilometrów od miejsca pobytu wnioskodawcy. Jednocześnie osobista sytuacja wnioskodawcy pozwala uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinno przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega wątpliwości, iż sukces terapii, której podjął się wnioskodawca wymaga jego pobytu w miejscu prowadzenia terapii. Przerwanie terapii uzależnień i choćby krótkotrwały powrót do środowiska akceptującego istniejące uzależnienie, mogłoby zniweczyć dotychczasowe jej efekty, nie dając wnioskodawcy szansy na wyjście z alkoholizmu, a więc jednej z przyczyn udzielania pomocy społecznej (art. 7 pkt 13 u.p.s.). Z tego też powodu należy wskazać, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazano Prezydenta K. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku G. C. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego.