I OSK 1982/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 102/20 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 czerwca 2020 roku sygn. akt II SA/Rz 102/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w K. z dnia [...] listopada 2019 r., którą to przyznano B. K. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 175,50 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa procesowego ani materialnego. Sąd uznał, że otrzymywane przez skarżącą alimenty na córkę w wysokości 350 zł miesięcznie zostały prawidłowo uwzględnione w dochodzie ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.". Nie ma bowiem znaczenia, na czyją rzecz były wypłacane, istotne jest jedynie, że stanowiły dochód skarżącej. Organ ustalając zasiłek okresowy miał na względzie nie tylko sytuację skarżącej oraz jej potrzeby ale także własne możliwości finansowe, co umożliwia art. 3 ust. 4 u.p.s. Skargę kasacyjną złożyła B. K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ drugiej instancji (jak również i organ pierwszej instancji) przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył: a) art. 38 u.p.s. przez błędną wykładnię przejawiającą się we wskazaniu, że organ właściwie ustalił stan faktyczny, zaś wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować uwzględnieniem skargi w sytuacji, w której celem przyznania zasiłku okresowego jest zapewnienie czasowego dochodu, który zaspokoi podstawowe potrzeby bytowe; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, co objawiało się w szczególności wydaniem orzeczenia nieuwzględniającego dotychczas udzielonej pomocy oraz skutków, jakie przyniosła skarżącej; c) art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. gdyż w świetle ww. naruszeń prowadzenie postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że zasiłek okresowy mający ze swojej natury pozwolić na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych został ustalony w zasadzie na najniższym możliwym poziomie, pozostawiając skarżącą w niezmiernie trudnej sytuacji finansowej. Podkreślono, że zasiłek okresowy powinien być przyznawany w korelacji z okolicznościami konkretnej sprawy, w tym z indywidualną sytuacją strony i ogólną sytuacją pozostałych potrzebujących, jednocześnie z uwzględnieniem celów i zadań pomocy społecznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie uwzględniono indywidualnej sytuacji bytowej skarżącej kasacyjnie, pominięto okoliczności ustalone w postępowaniu dowodowym, w szczególności zły stan zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1). Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Naruszenia tych przepisów autorka skargi kasacyjnej upatruje w ich błędnej wykładni polegającej na wskazaniu przez Sąd ,,że organ właściwie ustalił stan faktyczny, zaś wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować uwzględnieniem skargi". Tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie można dokonać błędnej wykładni przez przyjęcie, że organ ustalił właściwie stan faktyczny. Ogólnie rzecz ujmując, skuteczne zarzucenie błędnej wykładni przepisu, polega na wykazaniu dlaczego dany przepis został błędnie zrozumiany przez Sąd i jak powinien być prawidłowo rozumiany. Natomiast stan faktyczny organy administracji ustalają w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, między innymi na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zatem kwestia ustalenia stanu faktycznego nie wpływa na wykładnię art. 38 u.p.s. Organy administracji ustają stan faktyczny i dokonują wykładni art. 38 u.p.s. i stwierdzają, czy tak rozumiane przepisy mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Autorka skargi kasacyjnej twierdzi też, że Sąd pierwszej instancji w wykładni art. 38 u.p.s. nie uwzględnił tego, że celem przyznania zasiłku okresowego jest zapewnienie czasowego dochodu, który zaspokoi podstawowe potrzeby bytowe. Wykładnia art. 38 u.ps. dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie przeczy takiemu twierdzeniu. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarującą i rodzina. Omawiane świadczenie nie jest przyznawane na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma on zapewnić określony dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając swoje potrzeby bytowe. Przyznanie i wypłata tej formy pomocy mieści się w zadaniach własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Sąd pierwszej instancji za organami administracji uznał, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria uzasadniające przyznanie jej jako osobie bezrobotnej, bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, długotrwale chorującej, utrzymującej się wraz z małoletnią córką z otrzymywanych alimentów na córkę od byłego małżonka, w kwocie 350 zł. Organy administracji i Sąd uznały, że sytuacja materialna skarżącej jest bardzo trudna. Nie budzi to też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i organy w żaden sposób nie negowały okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej, w tym jej aktualnego złego stanu zdrowia i zasługujących na uznanie jej działań zmierzających do poprawy tej trudnej sytuacji. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Obiektywnie i rzetelnie ustaliły okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej skarżącej. Nie sposób zatem przyjąć, że organy naruszyły zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Natomiast nierozwinięcie zarzutu wydania orzeczenia nieuwzględniającego dotychczas udzielonej pomocy, oraz skutków jakie przyniosła skarżącej, uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii, tym bardziej, że nie została poruszona przez skarżącą na wcześniejszych etapach niniejszego postępowania. W skardze kasacyjnej nie podważa się sposobu ustalenia dochodu skarżącej i tego, że ustalona wysokość przyznanego jej zasiłku w kwocie 175 zł mieści się w granicach określonych w art. 38 u.p.s. Przepisy art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., określają limity wysokości tej postaci świadczenia pieniężnego dla osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Tak ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – art. 38 ust. 3 u.p.s. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Zatem zasiłek kresowy dla skarżącej mógł być ustalony w wysokości od 175,50 do 350,50 złotych. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego i jego czasokresu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu. Jest to względne uznanie, ponieważ jak już podano, zostały określone graniczne wysokości tego zasiłku jako najniższa kwota i najwyższa kwota. Skarżąca kasacyjnie nie bierze pod uwagę, że w ramach tego uznania, organy administracji miały na względzie to, że pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc niezaspokajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystać własne środki i możliwości, co wynika z treści art. 2 ust. 1 u.p.s. Pomoc społeczna tylko wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.) oraz wspiera je w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 4 u.p.s.). W skardze kasacyjnej pominięto całkowicie, że Sąd zaakceptował to, że organy administracji określając minimalną wysokość zasiłku okresowego, powołały się na przepis art. 3 ust. 4 u.p.s. Na jego podstawie, ustalając wysokość zasiłku dla skarżącej, uwzględniono nie tylko jej sytuację i jej potrzeby ale także możliwości finansowe organu wypłacającego ten zasiłek. Powszechnie wiadomym jest, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielone pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Ocena prawidłowości powołania się przez organy przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego na przesłankę z art. 3 ust. 4 u.p.s., wymyka się spod kontroli kasacyjnej, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 3 ust. 4 u.p.s. Wobec niestwierdzenia naruszeń zarzucanych w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, za niezasadne należy uznać także zarzut z punktu 3 skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem, przesłanek wskazujących na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, których przedmiotem jest zasiłek okresowy – wynikających z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi, dlatego zasadnie ją oddalił. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.